 Що таке політичне звільнення? Які критерії розмежування політичного звільнення і звільнення держчиновників, посади яких не є політичними? Чи правомірно політичне звільнення без вказівки причин звільнення? Чи поширюються обмеження трудового законодавства в частині звільнення (у тому числі перебування на лікарняному, у відпустці і т.д.) на політичні звільнення?
Українське суспільство вже звикло до гучних політичних звільнень "VIP-посадових осіб", призначення та звільнення з посади яких здійснюється вищими органами влади України (Президентом, Верховною Радою, Кабінетом Міністрів). Судові процеси щодо відновлення на посаді таких публічних екс-посадових осіб отримують широкий розголос, активно обговорюються громадськістю та фахівцями в галузі права. З кожним роком кількість таких резонансних судових процесів постійно зростає. Практика розгляду судами (раніше загальними, тепер адміністративними) цієї категорії справ не є одноманітно.
Відповідно до статті 17 Кодексу адміністративного судочинства України (КАС), компетенція адміністративних судів поширюється на спори з приводу прийняття громадян на публічну службу, її проходження, звільнення з неї. У відповідності зі статтею 18 КАС такі спори розглядаються окружними адміністративними судами.
Законопроектом "Про внесення змін у деякі законодавчі акти України" № 1067 від 19 червня 2006 року, внесеним на розгляд парламенту Кабінетом Міністрів України, була зроблена спроба віднести питання прийняття, проходження і припинення публічної служби високопоставлених посадових осіб, призначення яких здійснюється Президентом, Верховною Радою, Кабінетом Міністрів, до компетенції Вищого адміністративного суду України як суду першої інстанції.
На мою думку, такі зміни чинного законодавства є виправданими, оскільки дозволили б стабілізувати практику розгляду справ цієї категорії. До позитивних моментів законопроекту № 1067 можна також віднести заборону на використання судами заходів забезпечення позову у вигляді зупинення дії актів про звільнення з публічної служби вищезазначених посадових осіб, що дозволило б уникнути одночасного перебування на одній і тій же посаді двох і більше посадових осіб. Проте 4 серпня 2006 року цей законопроект був відкликаний.
Питання підвідомчості справ про призначення на посаду і звільнення з посади розглядалося Конституційним Судом України (КСУ) 2002 року (справа про підвідомчості актів про призначення або звільнення посадових осіб, рішення КСУ № 8-рп/2002 від 7 травня 2002 року). Ще до виникнення на Україні адміністративного судочинства Президент України звернувся в КСУ з конституційним поданням щодо офіційного тлумачення положень пунктів 2, 3 статті 124 Конституції України, зокрема, про те, чи мають право суди загальної юрисдикції приймати до виробництва і розглядати по суті позовні вимоги про поновлення на роботі, зміну формулювання звільнення членів Кабінету Міністрів України, керівників інших центральних органів виконавчої влади та осіб, які, згідно Конституції України, призначаються на посади і звільняються з них Президентом або Верховною Радою. На думку суб’єкта конституційного подання, такі позовні заяви не підвідомчі судам загальної юрисдикції, оскільки здійснення таких звільнень є однією з форм реалізації владних повноважень Верховної Ради і Президента, визначених Конституцією України.
Конституційний Суд не погодився з думкою Президента України і роз'яснив, що в разі таких звільнень Президент і Верховна Рада здійснюють адміністративну або управлінську функцію, а судові органи - функцію правосуддя. Призначення відповідних осіб на певні посади не може позбавляти їх права на судовий захист, яке є основним правом кожного, закріпленим статтею 55 Конституції України: "Права і свободи людини і громадянина захищаються судом. Кожному гарантується право на оскарження в суді рішень, дій чи бездіяльності органів державної влади, органів місцевого самоврядування, посадових і службових осіб".
Тому в разі виникнення спору вищезгадані особи не позбавлені права звернутися до суду і вимагати скасування звільнення, наприклад, внаслідок порушення порядку його прийняття, зміни дати або формулювання звільнення. Разом з тим у разі політичних звільнень, коли звільнення відбувається без зазначення причини, суди не мають права звертатися до оцінки політичної доцільності такого звільнення.
Видається, що підстави для припинення публічної служби умовно можна поділити на такі категорії:
1) примусова або політична відставка - політичне звільнення, при здійсненні якого високопосадовці керуються виключно політичним розсудом;
2) звільнення дисциплінарного характеру застосовується за допущені порушення;
3) добровільна відставка;
4) безумовні або так звані технічні підстави", пов'язані з настанням певної події (втрата громадянства України, досягнення граничного віку перебування на державній службі, набрання законної сили обвинувальним вироком суду і т.д.).
Останні дві групи підстав не будуть розглядатися в даній статті, оскільки вони досить врегульовано чинним законодавством та їх застосування на практиці не викликає розбіжності.
Що стосується першої групи підстав припинення публічної служби, то тут мова йде про політичної відповідальності, застосування якої можливо без зазначення будь-яких причин. Як справедливо зазначив КСУ в рішенні № 8-рп/2002 від 7 травня 2002 року, згаданому вище, політична відповідальність не має ознак юридичної відповідальності, застосовується без провини, не передбачає якого-або правопорушення (порушення юридичних норм), не є санкцією за його вчинення. Політична відповідальність застосовується виключно з точки зору політичної доцільності чи, навпаки, політичної недоцільність. При ухваленні рішення про примусову відставку (політичне звільнення), посадові особи, наділені таким правом чинності закону, мають право керуватися виключно політичним розсудом. А особа, яка вступає на політичну посаду, має розуміти, що воно не застраховане від звільнення з політичних мотивів.
Примусова відставка застосовується лише відносно тих посадових осіб, функції яких включають формування та реалізацію державної політики. До таких посадових осіб, зокрема, відносяться члени уряду на чолі з прем'єр-міністром. Закон України "Про Кабінет Міністрів України" від 21 грудня 2006 року встановлює, що: "Посади членів Кабінету Міністрів України відносяться до політичних посад". Згідно з пунктом 3 статті 115 Конституції України, "відставка прем'єр-міністра України, прийняття Верховною Радою України резолюції недовіри Кабінету Міністрів України має наслідком відставку всього складу Кабінету Міністрів України".
Відповідно до статті 85 Конституції України до повноважень Верховної Ради належить призначення на посаду та звільнення з посади голови Національного банку України за поданням Президента України. Відповідно до Закону України "Про Національний банк України" від 20 травня 1999 року "голова Національного банку звільняється з посади Верховною Радою України за поданням Президента в рамках його конституційних повноважень". Верховна Рада також призначає та звільняє з посад голови Антимонопольного комітету України, голови Державного комітету телебачення і радіомовлення України, голови Фонду державного майна України.
До політичних посадовим особам не застосовуються обмеження щодо звільнення працівників, встановлені трудовим законодавством України. Наприклад, у випадку прийняття Верховною Радою резолюції про недовіру Кабінету Міністрів припиняються повноваження всього складу Кабінету Міністрів, включаючи тих членів уряду, які в день ухвалення Верховною Радою резолюції недовіри могли перебувати на лікарняному або у відпустці. Те ж справедливо і щодо звільнення інших посадових осіб, посади яких віднесені до категорії політичних.
Щодо другої групи підстав для припинення публічної служби слід зазначити наступне. Припинення публічної служби державних службовців, посади яких не є політичними, можливо виключно з причин, які визначені спеціальним законодавством. Такі державні службовці, навпаки, повинні мати гарантії незалежності їх діяльності від політичних змін у державі, а виконання ними своїх професійних обов'язків не повинно залежати від їх угодности або неугодності політичним лідерам, які перебувають при владі. У цьому і полягає принцип аполітичності державної служби. Звільнення цієї категорії державних службовців допускається лише при наявності допущених ними порушень Конституції україни, законів України, невиконання покладених на них службових обов'язків.
Звільнення в цьому випадку має здійснюватися з дотриманням вимог трудового законодавства, що регламентує залучення працівників до дисциплінарної відповідальності зі взяттям пояснень по суті допущеного порушення і дотриманням строків притягнення до дисциплінарної відповідальності. Також підлягають застосуванню загальні обмеження щодо звільнення, встановлені Кодексом законів про працю України.
Однак існує готельна категорія посадових осіб, які об'єднують політичну і дисциплінарну відповідальність перед вищими посадовими особами. До неї відносяться, наприклад, голови місцевих державних адміністрацій, які несуть політичну відповідальність перед місцевою радою, який має право висловити недовіру главі місцевої державної адміністрації більшістю у дві третини голосів від складу відповідної ради. Разом з тим голови місцевих державних адміністрацій несуть дисциплінарну відповідальність перед Президентом України, який має право припинити повноваження голови місцевої адміністрації у разі порушення ним Конституції України і законів України.
Судова практика справ про звільнення голів місцевих державних адміністрацій підтверджує тезу про те, що Президент України не має права звільнити голову місцевої державної адміністрації без вказівки причини (справа Євгена Жовтяка). У разі припинення публічної служби глави місцевої державної адміністрації шляхом висловлення недовіри місцева рада не обмежений вимогами трудового законодавства. Проте Президент України, зупиняючи повноваження глави місцевої державної адміністрації, повинен неухильно дотримуватися вимог трудового законодавства в частині притягнення винних осіб до дисциплінарної відповідальності та обмежень щодо звільнення.
На прикладі підстав припинення повноважень голів місцевих державних адміністрацій добре ілюструє принцип незастосування політичної відповідальності за наявності відносин підпорядкування. А саме: керівник може звільнити підлеглого тільки у разі дисциплінарної відповідальності (за допущені правопорушення), відповідно, не може його звільнити, керуючись політичною доцільністю. Цей принцип спрямований на захист підлеглого від необґрунтованого звільнення. Тому Президент як посадова особа, яка здійснює призначення на посаду голови місцевої державної адміністрації, не має права звільняти його без вказівки причини (з політичних мотивів), а місцева рада може припинити повноваження глави місцевої державної адміністрації, проголосувавши за рішення про висловлення недовіри голові більшістю у дві третини голосів, навіть без зазначення підстав.
Підводячи підсумок усього вищевикладеного, слід зазначити, що в законодавстві відсутнє чітке регламентування політичної відповідальності державних чиновників. Чинне законодавство потребує вдосконалення, зокрема, шляхом прямої вказівки закону на те, що звільнення, вживане на підставі політичних мотивів, можливо виключно по відношенню до політичних посад, список яких повинен бути чітко встановлено законом. При цьому рішення про віднесення певної посади до категорії політичної повинно прийматися виходячи з того, чи наділена така посадова особа право формувати державну політику. Регламентуючи питання припинення публічної служби посадових осіб, закон повинен встановити правило нерозповсюдження норм трудового законодавства в частині обмеження права на примусове звільнення.
|
портал
