 Відповідно до статті 75 Конституції України, єдиним органом законодавчої влади в Україні є парламент–Верховна Рада України. Його правовий статус чітко визначено Основним Законом і передбачає виконання ним своєї головної функції - прийняття законів. Процедура законодавчої діяльності регламентується Конституцією і підзаконним нормативно-правовим актом - Регламентом Верховної Ради. Спеціального закону, що визначає загальні поняття і характеристики законів, а також вимоги до законодавчої діяльності, не існує.
У зв'язку з цим, у Верховній Раді України 18 грудня 2006 року народними депутатами Сергієм Ківаловим, Оленою Шустік і Дмитром Притикою був зареєстрований проект Закону України "Про закони і законодавчої діяльності" (Проект). Зазначений законопроект визначає поняття закону, його основні характеристики, умови дії законів, порядок прийняття та внесення змін, суб'єктів і організаційно-правові основи законодавчої діяльності, а також вимоги до систематизації законів. Проект пропонує таке визначення поняття "Закон України": це державний нормативно-правовий акт вищої юридичної сили, що регулює найбільш важливі суспільні відносини шляхом визначення юридичного статусу і встановлення загальнообов'язкових правил поведінки суб'єктів цих відносин та юридичної відповідальності за порушення цих правил. Право приймати (стверджувати) закони, визначати умови їх дії, припиняти їх дію та вносити до них зміни належить українському народу і Верховній Раді України і реалізується в порядку, визначеному Конституцією України та законом.
Проект пропонує також визначити і види законів. Так, Основним Законом України є Конституція, а закони підрозділяються на конституційні та звичайні. Конституційними є закони про внесення змін до Конституції України. Крім того, Проект пропонує визнати особливим видом звичайного закону закон, прийнятий всеукраїнським референдумом. Конституція Автономної Республіки Крим повинна затверджуватися окремим звичайним законом. Найвищу юридичну силу в системі законів має Конституція, конституційні закони мають таку ж юридичну силу, як і Конституція, а закон, прийнятий на всеукраїнському референдумі, має вищу юридичну силу, ніж закон, прийнятий Верховною Радою.
Таким чином, автори Проекту пропонують законодавчо закріпити багато поняття й категорії теорії держави і права та конституційного права. Проте слід зазначити, що термін "конституційні закони" найчастіше використовується в розширеному розумінні: під конституційними маються на увазі не тільки закони, якими вносяться зміни в Конституцію, але і закони, на які посилається Конституція або необхідність прийняття яких прямо або побічно передбачено чинною Конституцією (а таких чимало). Дане питання має швидше за теоретичний характер, і подібні законодавчі пропозиції, практично повністю дублюють норми Конституції, при цьому використовують одне з кількох визначень категорій теорії права, навряд чи є необхідними для здійснення практичної законодавчої діяльності.
Основні положення законопроекту, по суті, дублюють норми Конституції України, а також Законів "Про Конституційний Суд України", "Про всеукраїнський та місцеві референдуми", Регламенту Верховної Ради України. При цьому головним завданням таких положень є "деталізація" норм зазначених нормативно-правових актів з метою їх кращого дотримання. Однак при уважному розгляді Проекту можна виявити і ряд нововведень. Інтерес викликала норма, яка регулює порядок офіційного опублікування закону: таке здійснює Верховна Рада не пізніше 10 днів після надходження до парламенту підписаного Президентом Закону в газеті "Голос України" і не пізніше 30 днів - у "Відомостях Верховної Ради України". Закон, прийнятий парламентом, набирає чинності за умови його офіційного опублікування і підписання Президентом, а в передбачених Проектом випадках набуття чинності відбувається після опублікування закону, підписаного Головою Верховної Ради. Опублікування здійснюється українською мовою і в перекладі на російську мову. Можливо, введення в Проект такої норми було викликано турботою про комфортний ознайомленні з законодавством російськомовної частини населення України, однак, якщо слідувати за такою логікою, чому б всі прийняті закони не опубліковувати офіційно на мовами національних меншин, які проживають на Україні? Крім того, така норма не передбачена чинним законодавством України.
Незрозумілими залишаються і положення статті 40 Проекту щодо вирішення питань колізії законів у разі суперечності законів, що мають однакову юридичну силу. Згідно з Проектом повинен використовуватися закон, який набрав чинності пізніше, а при одночасному вступ у силу використовуються положення Конституції України або закону вищої щодо них юридичної сили, а при відсутності таких положень використовується закон, предметом якого є спеціальне регулювання цієї сфери суспільних відносин. Виникає питання: а що розуміти під фразою "спеціальне регулювання цієї сфери суспільних відносин"? Адже якщо допустити, що законопроект "ПРО закони і законодавчої діяльності" буде прийнятий в такій редакції, то він стане звичайним законом з дня його набуття чинності, причому предметом його спеціального регулювання буде процес законодавчої діяльності. Будь-який інший закон, прийнятий після цього, теоретично може суперечити нормам Проекту і будь-якого іншого закону, при цьому є по відношенню до останнього спеціальним законом, тобто буде здійснювати спеціальне регулювання будь-якої сфери правовідносин. Як діяти в такому випадку, при фактичній наявності двох сфер правовідносин і двох різних спеціальних предметів законодавчого регулювання? Таким чином, невідповідності пропонованого механізму вирішення колізій законодавства очевидні. Зазначена подвійність може мати серйозні наслідки, адже частина III статті 40 Проекту говорить: "Порушення вимог цієї статті є підставою для визнання судом застосування закону неправильним".
Для вирішення зазначених проблем на стадії, коли обидва закони набрали чинності, залишається лише один реальний механізм прийняття і виконання рішення Конституційного Суду України. Справедливості заради слід зазначити, що передбачений цілий ряд механізмів, застосовуваних на стадії внесення, розгляду та набрання чинності законопроектів, для забезпечення належної якості прийнятих законів і недопущення їх протиріч один одному. Контролюючими суб'єктами на різних стадіях розробки і прийняття закону виступають Верховна Рада, Президент і Конституційний Суд.
Інтерес представляє норма, передбачена статтею 29 Проекту: якщо окремі положення закону повністю або частково суперечать положенням іншого закону однакового з ним юридичної сили, то при введенні в дію закону, прийнятого останнім, має бути визначено порядок вирішення колізії цих положень. У ході аналізу зазначеної статті стає зрозуміло, що такий спосіб вирішення протиріч між законами передбачає включення відповідних норм або в прикінцеві та перехідні положення, або в окремий закон, яким прийнятий законодавчий акт вводиться в дію.
У цілому даний Проект залишає подвійне враження: здавалося б, прийняття такого закону життєво необхідно, особливо на тлі низької якості прийнятих законів і численних колізій законодавства, проте більшість положень законопроекту являють собою копії вже прийнятих законодавчо норм, що регулюють ті чи інші питання. Виникають сумніви з приводу запропонованих авторами законодавчих формулювань визначення основних термінів, що використовуються в Проекті. Крім того, Конституція України побічно вказує на необхідність ухвалення низки інших законів, що регулюють правовий статус основних інститутів державної влади та мають першочерговим характер.
Нагадаємо, що питання про прийняття подібного закону вже неодноразово ставав предметом розгляду Верховної Ради, проте подолати вето Президента парламентарії так і не змогли. Розглянутий Проект є не просто доповненим або зміненим законопроектом, який безуспішно намагався прийняти Верховна Рада IV скликання, а являє собою копію законопроекту, який парламент не зміг прийняти в лютому 2006 року. Процес розгляду законопроекту "ПРО закони і законодавчої діяльності" почався ще в листопаді 1997 року, коли однойменний проект був внесений на розгляд Верховної Ради народним депутатом Володимиром Стретовичем. Пройшовши безліч розглядів, внесення змін і пропозицій Президента, він все-таки не був прийнятий. Епопея триває...
|
портал
