 Відомий Закон України "Про внесення змін до Конституції України" (Закон про зміни), прийнятий Верховною Радою України 8 грудня 2004 року, вступ у силу якого відбувалося вроздріб - спочатку з 1 січня 2006 року, потім з 25 травня, ось вже більше двох років є предметом дискусій у політичних і юридичних колах. І якщо в перший рік (після прийняття, але до набрання чинності) ці дискусії стосувалися можливих політичних наслідків, які могли будь-яким чином вплинути на розстановку реальних сил політиків, то за другий рік (коли зміни почали діяти) громадськості стало ясно, що більше треба було остерігатися можливих юридичних проблем. Вони, породжувані неточностями у формулюваннях оновленого Основного Закону, неузгодженістю термінології і нечіткістю розподілу компетенції державних органів, і стали причиною більшості нинішніх проблем в державі.
Безумовно, багато юристів, незважаючи на політичну орієнтацію, погодяться, що жити за Конституцією в її нинішній редакції довго не можна. Її просто необхідно змінювати. Але яким чином це питання швидше до все тим же політикам, за якими залишається останнє слово у вирішенні долі Основного Закону країни. Саме політики, а не юристи та судові органи, які в цій ситуації можуть виступити лише добрими порадниками, які з урахуванням професійної точки зору можуть сказати, наскільки механізм, пропонований до впровадження, зможе забезпечити що стоять перед ним цілі.
Нині в суспільстві також часто піднімається питання про необхідність скасування проведеної "конституційної реформи" (лапки застосовані свідомо, оскільки зміни в Конституцію, звичайно, були внесені, але дійсно конституційною реформою їх назвати складно) і механізми здійснення такої скасування. До речі, згідно теорії держави, існують три види республіканської форми правління - парламентська, президентська і змішана. Так що говорити про зміни форми правління в Україні в результаті змін відповідно до Закону немає підстав. Все, що сталося - перерозподіл повноважень між органами влади в межах змішаної форми правління. Та й, власне, процес перерозподілу важко назвати завершеним, оскільки з набранням чинності цих змін межі повноважень вищих органів влади стали ще більш розмитими, а значить, буде виникати більше суперечок щодо їх реалізації.
Закон теж повинен прийматися рго ut de lege (лат. - законним шляхом)
Правовий аксіома говорить, що закон приймається з розрахунком на його сумлінне виконання. Напевно, тому, що вітчизняні законодавці, які розробляють основні правові акти держави, враховують цю аксіому, але не враховують особливості національних традицій, у багатьох актах задекларовані ті або інші правила, але не вказано, що буде в разі їх порушення. Свідченням тому - процедура приведення до присяги суддів Конституційного Суду України згідно з положеннями статті 17 Закону України "Про Конституційний Суд України", порядок призначення членів багатьох органів - Вищої ради юстиції, Вищої кваліфікаційної комісії суддів України. В результаті подібної неврегульованості, незважаючи на встановлені терміни, в які вакансії повинні бути зайняті, ці органи часто працюють у неповному складі.
Заручником неврегульованості інституту конституційної відповідальності вищих державних органів став і Основний Закон. Так, з порушенням процедури в нього були внесені зміни, які вже набули чинності і стали його невід'ємною частиною. У результаті нині Україна живе за Конституції, прийнятої з порушеннями. А порушення зовсім не покриті завісою таємниці і цілком очевидні.
По-перше, прийняті зміни суперечать вимогам Тимчасового регламенту Верховної Ради України (що діяв на момент ухвалення Закону про зміни), в якому зазначено, що закони про внесення змін до Конституції України не можуть прийматися шляхом пакетного голосування. Адже 8 грудня 2004 року відбулося голосування щодо ухвалення двох законопроектів одночасно: Закону України "Про внесення змін до Конституції України" і Закону "Про спеціальний порядок проведення повторного голосування 26 грудня 2004 року".
Друге порушення, про який варто вказати, викладено в окремій думці судді Конституційного Суду України Володимира Шаповала до висновку Конституційного Суду України № 2-в/2004 по справі щодо відповідності проекту Закону України "Про внесення змін до Конституції України" вимогам статей 157 і 158 Конституції України. Як підтверджується в самому висновку, у квітні 2004 року на розгляді парламенту знаходився ще один проект змін до Конституції, але не був прийнятий. Як зазначено у згаданому окремій думці судді Шаповала, порівняльний аналіз двох законопроектів свідчить: реальна різниця між ними тільки в тому, що в законопроект, незабаром прийнятий як Закон про зміни, включені прикінцеві та перехідні положення, в той час як принципових відмінностей між статтями законопроектів немає. Отже, як цього вимагає частина перша статті 158 Основного Закону, Закон про зміни міг бути прийнятий Верховною Радою України не раніше квітня 2005 року.
Аналогічні висновки містяться і в окремій думці до цього ж висновку судді Конституційного Суду України Миколи Савенко.
Третє порушення - це протиріччя не тільки статтею 159 Конституції України, але і рішенням Конституційного Суду України від 9 червня 1998 року по справі про офіційне тлумачення положень частини другої статті 158 і статті 159 Конституції України, згідно з яким законопроект про внесення змін до Конституції може бути прийнятий тільки при наявності позитивного висновку Конституційного Суду. Якщо після надання такого висновку текст законопроекту були внесені поправки, він знову підлягає перевірці Конституційним Судом, навіть якщо ці поправки будуть полягати у виправленні граматичних помилок. Тим не менш прийнятий Закон про зміни не відповідає тексту законопроекту № 4180, на який Конституційний Суд давав свій висновок.
Quaelibet jurisdiction cancellos suos habet (лат. - будь-яка юрисдикція має свої межі)
Згадуючи вищевказані і інші процедурні порушення, багато політики і юристи нині твердять про необхідність скасування змін, внесених до Конституції. Зокрема, вони пропонують конституційне подання про визнання неконституційними положень Закону України "Про внесення змін до Конституції України". Однак цей Закон набрав чинності і став невід'ємною частиною Основного Закону, а значить, визнання його неконституційним виглядає абсурдно. Адже все в тій же Конституції встановлено (стаття 150), що Конституційний Суд має право розглядати питання про відповідність Конституції законів та інших правових актів Верховної Ради України, актів Президента України, актів Кабінету Міністрів України та правових актів Верховної Ради Автономної Республіки Крим, давати офіційне тлумачення Конституції та законів України. Як бачимо, ніде право КСУ розглядати питання щодо відповідності Основному Закону його положень не передбачено. А відповідно до частини другої статті 19 Конституції, "органи державної влади... зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень і способом, які передбачені Конституцією і законами України". При цьому вважати повноваження КСУ щодо прийняття рішення щодо конституційності законів поширюються і на закони про внесення змін в Основний Закон буде помилкою. Адже не дарма при розробці Конституції для такого виду законів було визначено особливий порядок ухвалення. І, мабуть, саме тому було встановлено, що висновок Конституційного Суду щодо того, чи відповідає такий закон вимогам Конституції, має передувати його прийняття.
Але навіть без вищевказаного зараз Конституційний Суд не зможе прийняти у виробництво відповідне подання, оскільки 4 серпня 2006 року Верховна Рада України прийняла Закон України "Про внесення змін до "Прикінцеві та перехідні положення" Закону України "Про Конституційний Суд України", згідно з яким повноваження КСУ не поширюються на закони про внесення змін до Конституції України, що набрали чинності.
Таким чином, виходячи з положень чинного законодавства, міркувань розумності, видається неможливим, що КСУ буде "перевіряти " на предмет конституційності положення Закону про зміни після його ухвалення і набуття чинності. КСУ може тільки підтвердити, що Закон про зміни прийнятий з порушеннями, але у зв'язку з цим зміни своєї сили не втратять.
Взяти відповідальність на себе
Англійський термін legitimate може бути перекладений на російську мову як "законний" і як "узаконений" - хоч і не відповідає вимогам законодавства, але прийнятий в якості законного чинності загального визнання. Але в тому, що стосується змін Основного Закону держави, компроміси навряд чи можливі. Більш того, досить велика частина українського співтовариства не визнає зміни в Конституцію легітимними. Ось тому такі зміни не можна назвати ні законними, ні узаконених, а значить, необхідно або їх скасовувати або змінювати.
Але, як було встановлено вище, Конституційний Суд України, навіть незважаючи на те, що є органом конституційної юрисдикції, не компетентний визнати неконституційним положення Закону про зміни. Отже, залишається тільки один орган, який може прийняти таке рішення.
Це, власне, Верховна Рада України, який може вольовим рішенням визнати, що порушення при прийнятті Закону про зміни були допущені, і "добровільно" визнати таким, що втратив чинність Закон про зміни. А оскільки згаданий Закон брав Верховна Рада IV скликання, то парламент в нинішньому складі вправі "повернути" попередню редакцію Конституції. Хоча такий крок з боку Верховної Ради України малоймовірний.
Ще один варіант виходу з нині ситуації - закривши очі на допущену помилку, як можна швидше розробити нові зміни в Основний Закон з тим, щоб погодити його зміст, усунути з'явилися і виявлені прогалини і колізії та отримати в результаті дійсно основний, основоположний закон, який в першу чергу стане правовою основою розвитку держави, а не політичним інструментом в руках окремих зацікавлених осіб. Втім, багато хто погодиться, що процеси вдосконалення Конституції і скасування незаконно прийнятих змін хоч і тісно пов'язані між собою, але все таки незалежні.
Не такий страшний чорт, як його малюють (народне прислів'я)
Щодо необхідності подальшого вдосконалення Основного Закону спорів практично не виникає. Дискусійним залишається лише питання, чи буде це нова редакція Конституції, нова Конституція або тільки "точкові" зміни.
Зміни шляхом прийняття відповідних законів про внесення змін до Конституції України врегульовані Основним Законом (хоча, як свідчить практика, на це при політичної волі можна закрити очі), так само як і виклад тексту в новій редакції. Так, відповідно до правил законодавчої техніки, виклад того чи іншого акта в новій редакції здійснюється виключно шляхом внесення змін у цей акт. А значить, нова редакція повинна буде пройти процедуру, описану в розділі ХІІІ Конституції. Причому, оскільки нова редакція цього акта торкнеться і "захищені" розділи - І "Загальні засади", ІІІ "Вибори. Референдум" і ХІІІ "Внесення змін до Конституції України", - то процедура прийняття таких змін буде ускладнена необхідністю проведення всеукраїнського референдуму, і повторного підтвердження парламентом на наступній сесії, і у разі непроходження такого законопроекту - неможливістю змінити ці розділи, поки не почне роботу парламенту наступного скликання.
Що стосується прийняття нової Конституції, то, безумовно, що цей процес не вимагає ні висновків з боку Конституційного Суду, ні референдуму. Хоча в такому випадку під загрозу можуть бути поставлені ті положення чинної нині Конституції, які на протязі вже більше 10 років регулювали правовідносини в державі. Тим не менш можна сміливо стверджувати, що таких положень - не більше половини. І побоювання заявляють про скорочення гарантованих прав громадян безпідставні. Адже і зараз низка положень другого розділу Конституції залишаються простий декларацією. Наприклад, це право на житло (стаття 47), право на достатній рівень життя (стаття 48), право на охорону здоров'я (стаття 49), право на безпечні життя, здоров'я і навколишнє середовище (стаття 50) та ін. І захистити ці права в суді не завжди є можливим.
Тому, якщо нова конституція буде розроблена юристами-професіоналами, а не політиками для вирішення поточних проблем, то нічого негативного це державі не обіцяє.
Що відкривається за обрi?
У будь-якому разі вирішення питань і скасування Закону про зміни, і глобального розвитку Конституції вимагає багато часу. А поки в парламенті з'являються ініціативи щодо вибіркового вдосконалення положень Основного Закону. Нині у Верховній Раді зареєстровано два законопроекти про внесення змін до Конституції України. Перший - від 22 травня 2006 року, ініційований народними депутатами попереднього скликання - Анатолієм Матвієнко, Віктором Мусіякою, Адамом Мартинюком і Олександром Морозом і іншими, - він стосується вдосконалення адміністративно-територіального устрою України. Відзначимо, що даний законопроект внесений на заміну того, який був попередньо схвалений і спрямований для висновку Конституційного Суду України ще в грудні 2004 року. А значить, необхідно нове попереднє узгодження і новий висновок КСУ. Але поки змінений проект парламентом не розглядався.
Другий проект, яким пропонується змінити Основний Закон, зареєстрований 10 жовтня 2006 року, внесений народними депутатами Оленою Шустік, Андрієм Портновим і Євгеном Корнійчуком і іншими. Він припускає тільки надання Верховному Суду України права законодавчої ініціативи. І цей проект поки не удостоївся уваги з боку пленарного засідання парламенту - 15 грудня 2006 року народні депутати відмовилися включити його до порядку денного.
Утопія замість епілогу
Таким чином, нині Україна живе за незаконною, з точки зору більшості аналітиків, Конституції (як абсурдно це не звучало), і єдиний реальний юридично правильний вихід з такої ситуації - відповідне рішення парламенту. Хоча сподіватися на це не доводиться. Тому доцільніше було б "пробачити помилку" парламенту і спрямувати сили на те, щоб нарешті створити такий Основний Закон, який буде дотримуватися і чтиться усіма, в першу чергу, органом, який його прийняв.
|
портал
