Одной из острейших проблем украинского общества за годы проведения социально-экономических реформ в направлении дальнейшей демократизации общественной жизни является коррупция. В Украине коррупция является одной из проблем, требующей безотлагательного решения. Она составляет значительную угрозу для демократии, реализации принципа верховенства права и закона, социального прогресса, национальной безопасности, становления гражданского общества. Поэтому создание действенной системы предотвращения коррупции, разработки и внедрения комплекса организационно-правовых мер для противодействия этому явлению, выявление и преодоление ее социальных предпосылок и последствий должно стать одним из приоритетов государства и его криминологической политики. Правовое и организационное обеспечение мероприятий противодействия коррупции является той проблемой, от решения которой зависит и эффективность всех направлений борьбы с этим явлением.
С середины 90-х годов начался процесс нормативного и организационного оформления мер борьбы с коррупцией в Украине: был принят Закон Украины "О борьбе с коррупцией" от 5 октября 1995, в который постоянно вносились изменения и дополнения; принят ряд дополнительных законов, указов, других нормативно-правовых актов, концепций, программ, направленных на борьбу с коррупцией; созданы многочисленные государственные органы, непосредственной задачей которых стала борьба с коррупцией. Но все эти меры не дали ощутимых положительных результатов вследствие стойкой коррупционной установки значительного количества государственных служащих и правовой аномии общества в целом. Борьба, которая велась с коррупцией, была декларируемой и реально не стала одним из национальных приоритетов во внутренней политике.
Потому, что под красивыми либеральными лозунгами общество забыло о главном принципе демократии - принцип ответственности. Либеральное общество - это гражданское общество, в котором каждый отвечает за свои поступки. И довольно сложно проводить либеральные реформы в коррумпированном государстве. Наш опыт реформирования общества и борьбы с коррупцией за все годы независимости Украины, достаточно ярко свидетельствует об этом.
К сожалению, пока все попытки изменить ситуацию к лучшему не принесли результатов, поскольку достаточно хорошо во времена "кучмизма" устоялись механизмы тотальной безответственности, круговой поруки, кумовства, масштабные хищения государственного имущества и т.п. Для того чтобы приостановить эти явления, необходимы очень жесткие меры, направленные на действительную дебюрократизацию государства. И здесь необходима системная противодействие коррупции как стратегическую задачу государства.
С целью реализации антикоррупционной политики Президент Украины своим Указом утвердил Концепцию преодоления коррупции в Украине "На пути к добропорядочности" и внес на рассмотрение Верховной Рады Украины пакет проектов законов, направленных на выполнение Украиной международных обязательств в сфере противодействия коррупции.
Глава государства внес в Верховную Раду законопроекты "О ратификации Конвенции Организации Объединенных Наций против коррупции" и "О ратификации Криминальной конвенции о борьбе с коррупцией" и " О ратификации Дополнительного протокола к Уголовной конвенции о борьбе с коррупцией ". Ратификация этих документов будет способствовать утверждению положительного имиджа Украины как государства, где создается благоприятный политический климат для широкомасштабного, взаимовыгодного сотрудничества со всеми странами, в том числе и по вопросам противодействия коррупции и другим правонарушениям, непосредственно связанными с ней.
На реализацию указанных документов направлены внесенные Президентом проекты Законов Украины "О принципах предотвращения и противодействия коррупции" и "О внесении изменений в некоторые законодательные акты Украины относительно ответственности за коррупционные правонарушения". Они уточняют понятие коррупции, видов коррупционных деяний и других правонарушений, связанных с коррупцией, предусматривают положение относительно антикоррупционной экспертизы нормативно-правовых актов, участие общественности в предотвращении коррупции, устанавливают обязанность передачи имущества, принадлежащего лицам, которые занимают политические должности, и членам их семей в управление. Проектами также установлен запрет получения лицами, уполномоченными на выполнение функций государства, подарков. Кроме того, предусматривается обязанность декларирования доходов и расходов должностных лиц.
Проектом Закона Украины "Об ответственности юридических лиц за коррупционные правонарушения" предлагается установить ответственность юридических лиц за совершение коррупционных правонарушений и определить порядок привлечения к ответственности. Законопроектом предлагается привлекать к ответственности юридических лиц за предложение или дачу взятки должностному, служебному лицу государственного органа или органа местного самоуправления или к подкупу лица, не является должностным или служебным лицом, но выполняет предоставленные законом властные полномочия. Указанные правонарушения корреспондируются с соответствующими составами преступлений, которыми предлагается дополнить Уголовный кодекс Украины.
Специфика противодействия коррупции нуждается прежде нормативно-правового налаживания сложной взаимосогласованной системы предупредительных мер, которые должны быть разработаны различными отраслями законодательства: гражданским, финансовым, хозяйственным, административным и др. Наряду с предупредительных мероприятий необходимо также совершенствование и расширение системы уголовно-правовых, гражданско-правовых, административных и финансовых санкций. Кроме того, эти меры требуют и активной деятельности, направленной на формирование антикоррупционной сознания населения и привлечение всех рычагов гражданского общества. И в этой связи важное значение имеет широкое освещение в СМИ положительного опыта противодействия и предотвращения коррупции в различных областях государственного управления, будет иметь обще превентивный, так и непосредственное влияние на реализацию уполномоченными органами антикоррупционных мер. Только такой комплексный подход к борьбе с коррупцией является наиболее целесообразным и требует всестороннего дальнейшего развития.
С целью предупреждения возможных коррупционных рисков в нормативно-правовых актах необходимо решить вопрос о проведении антикоррупционной экспертизы всех законопроектов на предмет прогнозирования возможных коррупционных рисков в практике их применения. Внедрения всенародного обсуждения проектов законов, касающихся важнейших вопросов государственной жизни Украины; разработку и утверждение Положения о порядок принятия на службу, увольнения, ротации государственных служащих, типовых регламентов работы коллегиальных органов; принятие законов Украины "Об общественном контроле за государственной деятельностью", "О нормативно-правовых актах", "О криминологических экспертиз", "Об основах предотвращения и противодействия коррупции в Украине "," О Президенте Украины ", а также Кодекса государственного служащего; проведения ревизий и внесении изменений в регулятивного законодательства в сфере хозяйственной деятельности; приведения национального антикоррупционного законодательства в соответствие с международными стандартами.
По ведущей участием ученых Академии правовых наук Украины проекты многих предложенных законов уже разработаны и направлены в Верховную Раду Украины, но принятие их по разным причинам тормозится. Так, например, проекты законов "О нормативно-правовые акты Украины" и "О криминологических экспертиз" были направлены в Верховную Раду Украины еще в 2003 году, но на сегодняшний день так и не были приняты. По нашему мнению, это сдерживает дальнейшее поступательное развитие нормотворческого процесса и формирования эффективной национальной антикоррупционной правовой системы.
Опыт многих стран свидетельствует, что активность граждан, заинтересованных в преодолении коррупции, является главной предпосылкой выявления коррупционных правонарушений и эффективности антикоррупционных мер. Но эффективной системы влияния на ситуацию в сфере предупреждения и выявления коррупции со стороны различных институтов гражданского общества, в частности неправительственных организаций, до сих пор в Украине не создан. В многочисленных нормативно-правовых актах по борьбе с коррупцией вообще не заложены реальные правовые механизмы, которые бы позволяли общественным объединениям и отдельным гражданам правовыми мерами воздействовать на коррупционные проявления. По сообщениям средств массовой информации, в Украине действует около 200 неправительственных организаций, декларирующих свою антикоррупционную направленность, но реальных рычагов влияния на корупциогенну ситуацию они фактически не имеют. Статьи в средствах массовой информации, отдельные заявления граждан, представителей общественных организаций, проведение антикоррупционных акций, доведения информации до высших органов, как показывает практика, недостаточно эффективны. Следовательно, и меры осуществляются, как правило, хаотично, бессистемно и их реальная отдача минимальна. В связи с этим важное значение приобретает развитие системы гражданского контроля за антикоррупционной деятельностью тех органов, на которые непосредственно возложена обязанность борьбы с коррупцией. Особую роль в этом процессе должны играть политические партии и объединения граждан, средства массовой информации, представительные органы власти и отдельные граждане.
Формы и методы такой деятельности, а также введение обязательного реагирования соответствующих государственных органов на сообщения о фактах коррупционных действий должны быть четко определены в законе. В законодательном порядке необходимо также закрепить право общественных организаций на осуществление запросов в органы государственной власти и получать в установленном порядке информацию относительно их деятельности по предотвращению и противодействию коррупции; проведение научных исследований по этим проблемам, неофициальной (общественной) антикоррупционной экспертизы проектов нормативно-правовых актов, решений, программ; правовая поддержка журналистских и общественных расследований и формирования общественных судов; предоставление своих выводов и предложений соответствующим государственным органам; участие в открытых парламентских слушаниях по вопросам предотвращения и противодействия коррупции; через субъектов права законодательной инициативы выступать с такими инициативами в области предупреждения коррупции; развивать институт лоббирования таких законов; гарантированный государственный защиту лиц, которые оказывают помощь в противодействии коррупции.
Следует также отметить, что украинская "модель" противодействия коррупции вобрала достаточный набор средств по ее предупреждению, испытанных и хорошо известных в мире. Вместе с этим, опыт показывает, что эффективность стратегии борьбы с коррупцией определяется не количеством предлагаемых мер, а их качеством, т.е. способностью реально влиять на ситуацию и изменять ее. И это главная проблема для Украины, которая должна быть решена, прежде всего, в базовом законе "Об основах предотвращения и противодействия коррупции", который органично соединил бы в себе меры по предупреждению коррупции, а также меры гражданско-правовой, финансовой, административной и уголовно-правовой ответственности за совершение коррупционных правонарушений и преступлений с учетом их тяжести, общественной опасности и установлению более взвешенных санкций за коррупционные деяния. В этом законе необходимо решить также вопросы относительно механизмов, способов и форм участия общественности в реализации антикоррупционных мер.
Что касается внедрения международного опыта в антикоррупционное законодательство Украины, то следует отметить, что не все требования антикоррупционных конвенций, стандартов и рекомендаций западных экспертов могут быть с легкостью имплементированы в национальное законодательство и найти свое практическое применение в Украине. Например, это касается вопроса о привлечении к уголовной ответственности юридических лиц за коррупционные правонарушения. Отечественная правовая доктрина, как известно, такой вид ответственности юридических лиц вообще не воспринимает. Практически и реализовать такую идею в современных условиях в нашей стране невозможно и нецелесообразно, так как принципы индивидуальной и винной ответственности являются важными достижениями человеческой цивилизации, от которых не стоит отказываться, даже учитывая некоторые международно-правовые рекомендации и богатый, но недостаточно однозначный зарубежный опыт привлечение к уголовной ответственности юридических лиц [6, с. 47, 72]. За преступления уголовной ответственности должны подлежать конкретные физические служебные лица, виновные в совершении преступления. В противном случае к уголовной ответственности будут привлекаться рядовые работники, которые никак не влияли на принятие и реализацию противозаконных решений руководителей служебных лиц.
Среди конкретных мер уголовно-правового характера считаем необходимым:
- Четко законодательно определить круг преступлений, которые следует признавать проявлениями коррупционного правонарушения; невозможно ограничиваться указанием на то, что коррупционными, кроме служебных, могут признаваться также другие преступления, содержащие признаки коррупции;
- Надо определить единый критерий выделения так называемых коррупционных преступлений, которые могут образовывать коррупционную преступность.
Провести разграничение терминов, используемых при регламентации ответственности за коррупционные правонарушения "должностные лица", "служащие", "служебные лица", "государственные служащие" и другие; применения этих терминов должно быть согласованным и отвечать нормативно-правовым актам, которые их определяют;
- Законодательно определить коррупционного правонарушения среди других видов правонарушений, а именно и преступлений и административных правонарушений;
- Провести дифференциацию ответственности за коррупционные дисциплинарные, административные, гражданские и уголовные правонарушения.
Необходимо в борьбе с коррупцией, в первую очередь, ориентироваться на преступные проявления коррупции. Поэтому важно выработать единые подходы к отнесения тех или иных преступлений к коррупционным, учитывая субъекты их совершения, и на этом строить политику борьбы с коррупцией.
Например, в статьях Уголовного кодекса можно выделить действие, совершается субъектом коррупционного деяния, в отдельную часть в качестве обстоятельств, отягчающих ответственность. Можно порекомендовать и другие подходы, опираясь на опыт борьбы с коррупцией с помощью мер уголовного закона в других странах.
В последние годы в стране активно обсуждается вопрос о создании специального государственного органа, на который должно быть возложено проведение оперативно-розыскной деятельности, административное производство и расследование дел о преступлениях и коррупционных деяниях должностных лиц в высших эшелонах власти. Разработан и подан в Верховную Раду проект закона "О государственной службе расследований Украины". Группа народных депутатов в январе 2007 подала в Верховную Раду проект закона о Государственном антикоррупционный комитет Украины, который должен стать специализированным правоохранительным органом с полномочиями по организации и проведению системной борьбы с коррупцией и преступлениями, связанными с коррупцией, которые составляют высокую социальную опасность жизненно важным интересам государства и его граждан. В проекте утверждается, что этот орган будет находиться под управлением Кабинета Министров и действовать под контролем Верховной Рады, а в вопросах, связанных с национальной безопасностью, под контролем Президента. Это очень сложный вопрос, решение которого имеет как своих сторонников, так и противников [7, с. 132] Выполнение функций противодействия коррупции в рамках существующих правоохранительных органов и создания отдельных подразделений для этого должен как преимущества, так и недостатки. К недостаткам относятся дублирования деятельности правоохранительных органов, соперничество между ними, значительные финансовые затраты, опасность их коррумпированности. К преимуществам отдельного подразделения принадлежит специализация и возможность общественности оценить результаты деятельности такого органа и возложить ответственность за недостатки в сфере противодействия коррупции на конкретных лиц и на конкретный орган. Вместе с тем, есть оговорки относительно монопольного права на все расследования дел о коррупции среди государственных служащих 1-3 категории, судей, народных депутатов Украины, членов Кабинета Министров Украины, а также руководящего состава правоохранительных органов и использования такого органа как средства политической расправы. Фактически, речь идет об изменениях концептуальных основ функционирования правоохранительной системы и ее системное реформирование. Но концепций таких изменений, насколько нам известно, никто не разрабатывал и научно не обосновал. А без этого такое ответственное решение о создании подобных органов приниматься не может. То, что реформирование правоохранительной системы необходимо, ни у кого не вызывает сомнения. Но делать это надо взвешенно и научно обосновано с широким привлечением к этому процессу ученых и практиков. В этой связи считаем также необходимым институционализировать роль неправительственных организаций и других присущих мировой практике сегментов гражданского общества в осуществлении мер противодействия коррупции. С этой целью необходимо решить вопрос о создании в Украине Антикоррупционного комитета, который должен осуществлять надзор за реализацией национальных антикоррупционных стратегий и планов действий, без предоставления ему правоохранительных функций.
Давно уже назрела необходимость провести фундаментальную профессиональную обработку и серьезную коррекцию целей ряда актуальнейших идеологических, политических и правовых вопросов функционирования системы противодействия преступности и реформирования правоохранительных органов. События последних лет свидетельствуют, что затягивание этого процесса грозит еще большим обострением криминогенной ситуации в государстве и подрывом стабильных условий ее функционирования.
С учетом политической ситуации в стране, можно сделать вывод, что такая ситуация требует адекватного правового режима, гибкости и маневренности нормативного регулирования, совершенствования социального контроля. Но практика последних лет показывает, что создание все новых и новых подразделений по отдельным направлениям борьбы с преступностью и коррупцией в системе правоохранительных органов не оправдывает себя. Поэтому, по нашему мнению, необходимо продолжить реформирование органов прокуратуры в направлении предоставления ей больших возможностей для осуществления координации действий между правоохранительными органами по противодействию и предотвращению преступности и коррупции. На повестке дня стоит и насущная необходимость создания специального государственного органа, который бы занимался исключительно всей сложной совокупностью проблем предупреждения преступности и коррупции, как одной из отраслей государственного управления и реализовывал бы криминологические политику в этой важной сфере государственного управления.
Основными задачами такого органа должны быть такие: определение основных направлений государственной политики в сфере борьбы с преступностью; анализ действующего законодательства; информационно-аналитическая деятельность, разработка научно обоснованных методик подсчета ущерба от преступлений и путей их возмещения; проведение общенациональных обследований с целью выявления уровня латентности преступности ; анализ проявлений международной транснациональной преступности; координация деятельности отраслевых министерств и ведомств с правоохранительными органами; координация научных исследований; организация международного сотрудничества в сфере борьбы с преступностью; обоснование распределения ресурсов согласно государственного бюджета; проведения криминолого-экономической экспертизы проектов законов и нормативно-правовых актов Кабинета Министров Украины, министерств и ведомств и т.д.
Среди организационных мероприятий важное место занимает внедрение единой централизованной системы статистики учета коррупционных проявлений и результатов рассмотрения уголовных и административных дел о коррупции, а также - статистику дисциплинарных мер и взысканий, которые применялись к служащих в сфере государственного управления. С целью предупреждения возможных коррупционных рисков применения на практике любого нового закона требуется усовершенствование порядка проведения комплексной правовой экспертизы всех законопроектов, касающихся деятельности государственных служащих. Необходимо также ввести систему реального общественного контроля за нормотворческой деятельностью и восстановить практику применения Закона "О народное обсуждение важных вопросов государственной жизни Украины" от 4 июня 1988, предварительно приведя его положения в соответствие с Конституцией Украины. Каждому из государственных органов необходимо разработать собственные Регламенты работы, обеспечить их обнародования и доведения до сведения юридических и физических лиц. Стоит также создать в каждом органе государственной власти эффективную систему действенного общего кадрового резерва, исключить практику составления списков резерва действующими руководителями соответствующих государственных органов, законодательно запретить финансирование или иное материальное обеспечение правоохранительных органов, органов исполнительной власти из внебюджетных источников (благотворительные фонды, других юридических и физических человек).
В целом же можно заключить, что эффективность противодействия коррупции зависит от четырех главных составляющих:
1) наличие надлежащей правовой базы антикоррупционного направления;
2) эффективного и полного ее применения;
3) развития системы общественного контроля и формирования антикоррупционной общественного сознания;
4) организационно-управленческого обеспечения антикоррупционной деятельности.
Причем все эти составляющие могут срабатывать только вместе взятые. Такой комплексный подход к борьбе с этим явлением видится наиболее целесообразным и требует своего неотложного воплощения в жизнедеятельность украинского общества.
портал
