Вы находитесь здесь: Библиотека / Административное право / ГОСУДАРСТВЕННОЕ УПРАВЛЕНИЕ И ГОСУДАРСТВЕННЫЕ УЧРЕЖДЕНИЯ В. П. РУБЦОВ, Н. И. ПЕРИНСЬКА






Скачать бесплатно ГОСУДАРСТВЕННОЕ УПРАВЛЕНИЕ И ГОСУДАРСТВЕННЫЕ УЧРЕЖДЕНИЯ



Учебное пособие для дистанционного обучения
Киев 2008
УДК 351 (477) (075.4)
ББК 67.9 (4Укр) 401я73
Р82
Рекомендовано к печати методическим советом
Университета «Украина»
(Протокол № 6 от 14 июня 2007 г.)
По научной редакцией Ю. П. Сурмина, доктора социологических
наук, профессора, заместителя директора Института
проблем государственного управления и самоуправления
Национальной академии государственного управления при
Президенту Украины
Рецензенты: В. Токовенко, доктор государственного управления, проA
Профессор Киевского международного университета
С. Ю. Рымаренко, доктор политологических наук,
профессор, ведущий научный сотрудник ИнстиA
туту политических и этнонациональных исследований
имени И. Ф. Кураса НАН Украины
М. А. Пухтинский, кандидат юридических наук, заслуA
жений юрист Украины, Председатель Фонда содействия мисцеA
ном самоуправлению при Президенте Украины
Рубцов В. П.
Р82 Государственное управление и государственные учреждения: Учеб. пособие.
для дистанционного обучения / В. П. Рубцов, Н. И. Перинська;
Под ред. дAра социол. наук, проф. Ю. П. Сурмина. - М.: УниверA
ситет «Украина», 2008. - 440 с.
ISBN 978A966A388A225A3.
В пособии рассмотрены современные подходы к явлению государственного управA
ления в его несколько более широкой интерпретации как публичного управления,
включает как собственно государственное управление в традиционном смысле, так
и управления в местном самоуправлении. При этом изложение оказывается
с учетом изменения парадигмы власти и управления от владычества и
господства к служению обществу и предоставлению услуг гражданам. Показано
роль публичной власти в осуществлении украинской конституционной цели - правоA
вой, демократического социального государства. Описаны поиски конституционного
утверждение Украинского Государства в новой и новейшей истории, систему орA
ганов публичного управления и аспекты менеджмента на уровне субъектов
публичного сектора: органы власти и управления, организаций и учреждений.
Рассчитан на студентов, преподавателей, консультантов университета и
на широкий круг читателей, интересующихся деятельностью центральных и мисцеA
местных органов публичной власти. Может использоваться студентами различных
форм обучения.
УДК 351 (477) (075.4)
ББК 67.9 (4Укр) 401я73
ISBN 978A966A388A225A3 © Рубцов В. П., Перинська Н. И., 2008
© Университет «Украина», 2008
СОДЕРЖАНИЕ
Введение. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .12
Как пользоваться учебным пособием. . . . . . . . . . . . .16
Тематический план. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .18
Зачетный модуль 1. ПОНЯТИЕ И СУЩНОСТЬ ГОСУДАРСТВА
И ВЛАСТИ. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .21
Тема 1. ПОНЯТИЕ, СУЩНОСТЬ И ОСНОВНЫЕ ПРИЗНАКИ
ГОСУДАРСТВА. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .21
1.1. Институт государства. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .21
1.2. Институт права. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .27
1.3. Государство как суспильноAправове явление. . . . . . . . . .28
Тема 2. СОЗДАНИЕ УКРАИНСКОГО ГОСУДАРСТВА
В новой и новейшей истории. . . . . . . . . . . . . . . .30
2.1. Конституционный проект М. Драгоманова. . . . . . . .31
2.2. Конституционный проект М. Грушевского. . . . . . .35
2.3. Конституция Украинской Народной Республики. . . .36
2.4. Конституция ЗахидноAУкраинськои Народной
Республики (ЗУНР). . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .40
2.5. Конституция Украинской Социалистической
Советской Республики (УССР) 1919 года. . . . . . .42
2.6. Конституция УССР 1929 года. . . . . . . . . . . . . . . . .44
2.7. Конституция Украинской Советской
Социалистической Республики (УССР) 1937 года. . . .45
2.8. Конституция РСФСР 1978 года. . . . . . . . . . . . . . . . .47
2.9. Конституционный процесс периода восстановления
независимости. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .47
Тема 3. КОНСТИТУЦИОННЫЙ МЕТА УКРАИНСКИЙ
ГОСУДАРСТВА. ГРАЖДАНСКОЕ
ОБЩЕСТВО. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .51
3.1. Правовое государство. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .52
3.2. Демократическое государство. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .53
3.3. Социальное государство. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .56
3.4. Гражданское общество. . . . . . . . . . . . . . . . . . . .58
3.5. Современная украинская конституционная цель. . . . . . . .61
Тема 4. ВЛАСТЬ И ГОСУДАРСТВО В УКРАИНЕ. . . . . . . . . . . .63
4.1. Определение и содержание власти. . . . . . . . . . . . . . . . . . . .63
4.2. Политическая власть. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .65
4.3. Роль государства в политической организации
общества. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .65
6
Тема 5. УПРАВЛЕНИЕ - ФУНКЦИЯ ВЛАСТИ
В СТРАНЕ. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .67
5.1. Власть в государстве как составная
державноAвладного механизма. . . . . . . . . . . . . . . .67
5.2. Административные аспекты управления в государстве. . . .70
5.3. Субъективные факторы в публичном управлении. . . .72
5.4. Объекты управления со стороны властей в государстве. . . . . .73
Тема 6. ПОЛИТИЧЕСКАЯ СИСТЕМА И ГОСУДАРСТВЕННАЯ
ПОЛИТИКА. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .75
6.1. Отношения государства и человека. . . . . . . . . . . . . . . .75
6.2. Политическая система. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .76
6.3. Государственная политика как фактор формирования
целей. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .78
6.4. Социальное и политическое партнерство. . . . . . . . . . .80
6.5. Средства и направления государственной политики. . . . . . . . .81
Вопросы и задания для самоконтроля. . . . . . . . . . . .85
Контрольные тесты. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .86
Тематика рефератов. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .89
Задания модульной контрольной работы № 1. . . . . . . .90
Список и рекомендованной литературы. . . . .90
Зачетный модуль 2. УПРАВЛЕНИЕ В СТРАНЕ. . . . . . . .93
Тема 7. ПУБЛИЧНОЕ УПРАВЛЕНИЕ КАК СИСТЕМНОЕ
ОБЩЕСТВЕННОЕ ЯВЛЕНИЕ. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .93
7.1. Основные теории и школы управления. . . . . . . . . . . .93
7.2. Управление как общественное явление. . . . . . . . . . . . . .104
7.3. Сущность и содержание государственного управления. . . . . . .111
7.4. Принципы государственного управления. . . . . . . . . . . .118
7.5. Административный аспект государственного
управления. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .121
7.6. Объекты управленческой деятельности исполнительной
власти. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .124
Тема 8. ЦЕЛИ И ФУНКЦИОНАЛЬНАЯ СТРУКТУРА
ГОСУДАРСТВЕННОГО УПРАВЛЕНИЯ. . . . . . . . . . . . . .126
8.1. Цели государственного управления. . . . . . . . . . . . . . . . .126
8.2. Понятие и виды функций государственного
управления. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .129
8.3. Функциональная структура государственного
управления. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .130
Тема 9. Организационная структура государственного
УПРАВЛЕНИЕ. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .132
9.1. Понятие структуры управления. . . . . . . . . . . . . .132
7
9.2. Характерные черты организационной структуры
государственного управления. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .134
9.3. Основы построения организационных структур
публичного управления. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .135
9.4. Централизация и децентрализация
в структурной организации
государственного управления. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .144
9.5. Унитарное и федеративное организации
государственного управления. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .147
Вопросы и задания для самоконтроля. . . . . . . . . . .150
Контрольные тесты. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .151
Тематика рефератов. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .154
Задания модульной контрольной работы № 2. . . . . . .155
Список и рекомендованной литературы. . . .155
Зачетный модуль 3. СОДЕРЖАНИЕ И ТЕХНОЛОГИЧЕСКИЕ АСПЕКТЫ
Управленческой деятельности. . . .157
Тема 10. Содержание управленческой деятельности. . . . . .157
10.1. Понятие и общие черты управленческой
деятельности. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .157
10.2. Формы управленческой деятельности. . . . . . . . . . . .158
10.3. Методы управленческой деятельности. . . . . . . . . . . .160
10.4. Стадии управленческой деятельности. . . . . . . . . . . . .162
10.5. Управленческие технологии: понятие и виды. . . . .164
Тема 11. ПОДГОТОВКА И ПРИНЯТИЕ РЕШЕНИЙ
В ГОСУДАРСТВЕННОМ УПРАВЛЕНИИ. . . . . . . . . . .165
11.1. Понятие и сущность управленческого решения. . . . .165
11.2. Процесс подготовки управленческого решения. . . . .169
11.3. Технология процесса принятия решений
в государственном управлении. . . . . . . . . . . . . . . . . .173
Тема 12. ЗАКОННОСТЬ И ОТВЕТСТВЕННОСТЬ
В ГОСУДАРСТВЕННОМ УПРАВЛЕНИИ. . . . . . . . . . . .176
12.1. Содержание законности в государственном управлении. . . .176
12.2. Обеспечение законности в государственном
управлении. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .178
12.3. Дисциплина и ответственность
в обеспечении законности. . . . . . . . . . . . . . . . . .180
12.4. Ответственность государственных служащих. . . . . .182
Тема 13. КОНТРОЛЬ В ГОСУДАРСТВЕННОМ УПРАВЛЕНИИ. . .187
13.1. Понятие и виды контроля. . . . . . . . . . . . . . . . .187
13.2. Контроль, институциализированных за ветками
государственной власти. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .190
13.3. Общественный контроль. . . . . . . . . . . . . . . . . . . .196
8
Тема 14. ЭФФЕКТИВНОСТЬ ГОСУДАРСТВЕННОГО
УПРАВЛЕНИЕ. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .198
14.1. Общая социальная эффективность государственного
управления. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .198
14.2. Эффективность организации и функционирования
субъектов государственного управления. . . . . . . . . . . .200
14.3. Эффективность деятельности управленческих
органов и должностных лиц. . . . . . . . . . . . . . . . . . . .202
14.4. Экономическая оценка эффективности
функционирования органа государственной власти. . . . . . .205
14.5. Средства повышения эффективности деятельности
государственной организации. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .213
Вопросы и задания для самоконтроля. . . . . . . . . . .216
Контрольные тесты. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .217
Задания модульной контрольной работы № 3. . . . . . .221
Список и рекомендованной литературы. . . .221
Зачетный модуль 4. СИСТЕМА ОРГАНОВ ГОСУДАРСТВЕННОЙ
ВЛАСТИ В УКРАИНЕ. . . . . . . . . . . . . .223
Тема 15. КОНСТИТУЦИОННЫЕ ОСНОВЫ ПОСТРОЕНИЯ
ПУБЛИЧНОЙ ВЛАСТИ В УКРАИНЕ И
Центральной государственной
УПРАВЛЕНИЕ. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .223
15.1. Реализация концепции разделения властей в Украине. . . .223
15.2. Понятие, система и виды государственных органов
в Украине. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .227
15.3. Место Верховной Рады Украины в системе
государственного управления. . . . . . . . . . . . . . . . . . . .231
15.4. Институт Президента в системе государственного
управления Украины. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .232
Тема 16. ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА СИСТЕМЫ
ОРГАНОВ ИСПОЛНИТЕЛЬНОЙ ВЛАСТИ УКРАИНЫ. . . .234
16.1. Единая система органов исполнительной власти. . . . . .234
16.2. Управленческие связи в системе органов
исполнительной власти. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .237
16.3. Кабинет Министров Украины. . . . . . . . . . . . . . . . .238
16.4. Министерство Украины. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .239
16.5. Государственные комитеты и другие центральные органы
исполнительной власти. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .243
16.6. Территориальные органы центральных органов
исполнительной власти. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .246
9
Тема 17. МЕСТНЫЕ ГОСУДАРСТВЕННЫЕ АДМИНИСТРАЦИИ
В СИСТЕМЕ ИСПОЛНИТЕЛЬНОЙ ВЛАСТИ. . . . . . . . . .248
17.1. КонституцийноAправовий статус и организация
деятельности местных государственных
администраций. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .248
17.2. Полномочия местных государственных
администраций. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .249
17.3. Взаимодействие местных государственных
администраций по горизонтали и вертикали. . . .250
17.4. Структура местных государственных
администраций. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .253
17.5. Некоторые недостатки действующей организации
исполнительной власти. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .255
Тема 18. МЕСТНОЕ САМОУПРАВЛЕНИЕ И ЕГО
РОЛЬ В публичного управления. . . . . . .256
18.1. Сущность и правовой статус местного
самоуправления в Украине. . . . . . . . . . . . . . . . . .256
18.2. Система, органы и должностные лица местного
самоуправления в Украине. . . . . . . . . . . . . . . . . .260
18.3. О недостатках украинской модели местного
самоуправления. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .265
Тема 19. СУДЕБНАЯ ВЛАСТЬ И ПРОКУРАТУРА
КАК ОРГАНЫ КОНТРОЛЯ В публичного
Управлении. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .267
19.1. Принципы правосудия в Украине. . . . . . . . . . . . . . . .267
19.2. Система судоустройства. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .269
19.3. Система прокуратуры и ее задачи. . . . . . . . . .271
Вопросы и задания для самоконтроля. . . . . . . . . . .273
Контрольные тесты. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .275
Тематика рефератов. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .278
Задания модульной контрольной работы № 4. . . . . . .278
Список и рекомендованной литературы. . . .279
Зачетный модуль 5. УПРАВЛЕНИЕ В ГОСУДАРСТВЕННЫХ
УЧРЕЖДЕНИЯХ И ДРУГИХ
ОРГАНИЗАЦИОННЫХ СТРУКТУРАХ
ПУБЛИЧНОГО СЕКТОРА. . . . . . . . . . .281
Тема 20. ОРГАНЫ И ДРУГИЕ СТРУКТУРЫ
ПУБЛИЧНОГО СЕКТОРА,
ИХ МЕНЕДЖМЕНТ. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .281
20.1. Организационные структуры публичного сектора. .281
20.2. Суть, цели и задачи публичного менеджмента. . .283
10
20.3. Служба в органах государственной власти и органах
местного самоуправления. . . . . . . . . . . . . . . . .288
20.4. Составляющие общего менеджмента. . . . . . . . . . .293
Тема 21. УПРАВЛЕНЧЕСКИЙ ПРОЦЕСС В ОРГАНАХ
И УЧРЕЖДЕНИЯХ ПУБЛИЧНОЙ ВЛАСТИ. . . . . . .295
21.1. Особенности управленческого процесса
в публичном секторе. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .295
21.2. Функции менеджмента. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .296
21.3. Составляющие процесса управления. . . . . . . . . . . . . . .301
21.4. Функциональный анализ деятельности органа
публичной власти. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .305
Тема 22. СТРУКТУРНЫЕ И ФУНКЦИОНАЛЬНЫЕ
АСПЕКТЫ управления в публичных
СЕКТОРЕ. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .308
22.1. Подходы к формированию организационной структуры. .308
22.2. Система организационных полномочий
в органах публичной власти. . . . . . . . . . . . . . . . . .311
22.3. Полномочия и состав аппарата органов
публичного управления. . . . . . . . . . . . . . . . . . . .315
22.4. Составляющие аппарата органов публичного управления. . .316
Тема 23. СТРАТЕГИЧЕСКОЕ УПРАВЛЕНИЕ
И ПЛАНИРОВАНИЕ В СТРУКТУРАХ
ПУБЛИЧНОГО СЕКТОРА. . . . . . . . . . . . . . . . . .317
23.1. Основные понятия стратегического управления. . . .318
23.2. Организация как объект стратегического
управления. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .324
23.3. Планирование как функция управления. . . . . . . . .330
Вопросы и задания для самоконтроля. . . . . . . . . . .337
Контрольные тесты. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .338
Задания модульной контрольной работе № 5. . . . . . .341
Список и рекомендованной литературы. . . .341
Зачетный модуль 6. ИНСТРУМЕНТАЛЬНЫЕ И
ИНФОРМАЦИОННЫЕ АСПЕКТЫ
УПРАВЛЕНИЕ ГОСУДАРСТВЕННОЙ
УЧРЕЖДЕНИЕМ. . . . . . . . . . . . . . . . . . .343
Тема 24. УПРАВЛЕНЧЕСКИЙ ИНСТРУМЕНТАРИЙ
ГОСУДАРСТВЕННОЙ ОРГАНИЗАЦИИ. . . . . . . . . . . . . . . . . .343
24.1. Суть управленческого инструментария. . . . . . . . .343
24.2. Экономические методы управления. . . . . . . . . . . . . .346
24.3. ОрганизацийноAрозпорядчи методы управления. . .346
24.4. СоциальноAпсихологични методы управления. . .347
11
24.5. Методы управления объектами государственной и
коммунальной форм собственности. . . . . . . . . . . . . . . .348
24.6. Мотивировка как управленческий инструмент. . .349
Тема 25. ІНФОРМАЦІЙНОAКОМУНІКАЦІЙНЕ
ОБЕСПЕЧЕНИЕ публичного
МЕНЕДЖМЕНТА. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .350
25.1. Информация, ее свойства и роль
в менеджменте. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .351
25.2. Классификация информации системы
менеджмента органа публичной власти. . . . . . . .353
25.3. Источники и методы сбора и обработки
информации системы менеджмента государственной
организации. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .357
25.4. Информационные системы органов публичного
управления. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .365
25.5. Выявление потребностей пользователей
информационных систем. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .368
25.6. Коммуникационные процессы. . . . . . . . . . . . . . . . . . . .370
25.7. Применение современных
інформаційноAкомунікаційних технологий
в публичном менеджменте. . . . . . . . . . . . . . . . .372
Тема 26. ВЗАИМОДЕЙСТВИЕ ОРГАНОВ ПУБЛИЧНОЙ ВЛАСТИ
С ОБЩЕСТВЕННОСТЬЮ. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .379
26.1. Суть «паблик рилейшнз». . . . . . . . . . . . . . . . . . .379
26.2. Средства и другие аспекты PR. . . . . . . . . . . . . . . . .382
26.3. Правовые основы отношений с общественностью. . . .386
26.4. Организация служб «паблик рилейшнз»
в учреждениях публичной власти. . . . . . . . . . . . . . . .386
26.5. О правительственную Концепцию взаимодействия органов
исполнительной власти с институтами
гражданского общества. . . . . . . . . . . . . . . .389
Тема 27. НЕКОТОРЫЕ НАПРАВЛЕНИЯ СОВЕРШЕНСТВОВАНИЯ
СИСТЕМЫ ПУБЛИЧНОЙ ВЛАСТИ В УКРАИНЕ. . . .391
Вопросы и задания для самоконтроля. . . . . . . . . . .395
Контрольные тесты. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .396
Задания модульной контрольной работе № 6. . . . . . .399
Список и рекомендованной литературы. . . .400
Таблица правильных вариантов ответов
на контрольные тесты. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .402
Ориентировочный перечень вопросов к экзамену. . . . . . . . . . . . . .403
Терминологический словарь. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .407