 Найчастіше більшість зазначених позовів ґрунтується на матеріалах перевірок дотримання вимог земельного законодавства, в яких зафіксовані виявлені держінспекторами факти самовільного заняття земельних ділянок. Проте у багатьох випадках відсутні факти самовільного заняття земельних ділянок або кваліфікація правопорушення як "самовільне зайняття земельної ділянки" дана неправильно. У зв'язку з цим необхідно з'ясувати, що являє собою "самовільне зайняття земельних ділянок", в яких випадках має місце "самовільне зайняття", а в яких ні, і чим "самовільне зайняття земельних ділянок" відрізняється від інших суміжних правопорушень.
Самовільне зайняття земельних ділянок є одним із земельних правопорушень, передбачених статтею 211 Земельного кодексу України (ЗК), за вчинення якого громадяни та юридичні особи несуть цивільну, адміністративну або кримінальну відповідальність. Для того щоб визначити, в чому полягає самовільне зайняття земельної ділянки, з'ясуємо, що представляє собою земельну ділянку.
Земельна ділянка та її характерні ознаки
Визначення земельної ділянки дається у статті 79 ЗК. У ній наголошується, що земельна ділянка - це частина земної поверхні з установленими межами, певним розташуванням і правами на неї. Аналогічне визначення міститься в Законі України "Про оцінку земель".
Технічні вказівки щодо визначення меж земельних ділянок загальною і спільної часткової власності фізичних та юридичних осіб на забудованій території в населених пунктах від 18 травня 1998 року земельну ділянку визначений як "ділянка землі, на який поширюються гомогенні права власності і який являє собою єдину власність, має фіксовані кордону і характеризується певним місцем розташування, природними властивостями, фізичними параметрами, правових та господарським статусом та іншими характеристиками, є істотними складовими".
Формування земельної ділянки передбачає встановлення технічних і економічних характеристик, правового статусу земельної ділянки, опис і індивідуалізацію земельної ділянки як об'єкта земельної власності (з присвоєнням кадастрового номера), внаслідок чого земельну ділянку отримує характеристики, які дозволяють виділити його серед інших земельних ділянок. Так, в юридичному розумінні земельна ділянка - це не просто частина земної поверхні, а частина земної поверхні з установленими межами, певним розташуванням і визначеними щодо неї правами, що є окремим, самостійним об'єктом права власності.
Самовільне зайняття: основні ознаки
Ні в ЗК, ні в Кодексі України про адміністративні правопорушення (Купап), ні в Кримінальному кодексі України (КК), які визначають, що самовільне зайняття земельної ділянки є адміністративним правопорушенням (стаття 531 Купап) або злочином (стаття 1971 КК), не дається визначення поняття "самовільне зайняття земельної ділянки" і не визначається, в чому (в які саме дії або бездіяльності) полягає таке правопорушення.
Визначення самовільного заняття земельних ділянок, відповідно, і визначення складу цього правопорушення, наведено у статті 1 Закону України "Про державний контроль за використанням та охороною земель". Законом України "Про внесення змін у деякі законодавчі акти України щодо посилення відповідальності за порушення вимог земельного законодавства" від 15 квітня 2008 року, який набув чинності 7 травня 2008 року, внесено зміну до поняття "самовільне зайняття земельної ділянки", що, відповідно, інакше визначило складу правопорушення. У зв'язку з цим спробуємо проаналізувати внесені законодавцем зміни і встановити, що змінилося в розумінні суті зазначеного правопорушення.
До внесення змін під "самовільним заняттям земельних ділянок", згідно з визначенням Закону України "Про державний контроль за використанням та охороною земель" в редакції від 19 червня 2003 року, малися на увазі дії особи, що свідчили про фактичне використання не наданого йому земельної ділянки або намір використовувати земельну ділянку до встановлення її меж у натурі (на місцевості), одержання документа, що посвідчує право на неї, та до його державної реєстрації. Тобто згідно з визначенням будь-які дії особи, що свідчили про фактичне використання не наданого йому земельної ділянки або намір використовувати земельну ділянку до встановлення її меж у натурі (на місцевості), одержання документа, що посвідчує право на неї, та державної реєстрації, могли бути кваліфіковані як самовільне зайняття земельної ділянки.
Встановлена законодавцем у статті 531 Купап і в статті 1971 КК відповідальність за самовільне зайняття земельної ділянки була логічним юридичним наслідком, наступаючим у разі порушення особою встановленого в частині 3 статті 125 ЗК заборони на використання земельної ділянки до встановлення її меж у натурі (на місцевості), одержання документа, що посвідчує право на неї, та його державної реєстрації.
Але чи правильно це було і так повинно бути насправді? У кожному чи разі вчинення особою будь-яких дій, що свідчать про порушення ним вимог земельного законодавства, зокрема, про фактичне використання не наданого йому земельної ділянки або намір використовувати земельну ділянку до встановлення її меж у натурі (на місцевості), одержання документа, що посвідчує право на неї, та державної реєстрації, має місце самовільне зайняття земельної ділянки?
Об'єктивна сторона правопорушення
До внесення змін до визначення "самовільне зайняття земельних ділянок" під ним передбачалося вчинення особою дій, які свідчать про фактичне використання не наданого йому земельної ділянки або про намір використовувати земельну ділянку до встановлення її меж у натурі (на місцевості), одержання документа, що посвідчує право на неї, та до його державної реєстрації.
Діями, що свідчать про фактичне використання земельної ділянки, могли, зокрема, бути: освоєння земельної ділянки, проведення сільськогосподарських робіт, розміщення тимчасових споруд або будівництво капітальних будівель, споруд та інших об'єктів нерухомого майна, огородження земельної ділянки, розмітка земельної ділянки під будівництво, розміщення будівельних матеріалів, монтаж будівельних кранів і т.п.
Що стосується "непредоставленного земельної ділянки", то більшість юристів вважають, що в даному випадку мова йде виключно про випадках "первинної" передачі земельних ділянок у власність (користування), тобто лише про пов'язаних з передачею (наданням) земельних ділянок із земель комунальної чи державної власності (глава 19 ЗК). Деякі вважають, що зазначену норму теоретично можливо застосовувати і до придбання земельних ділянок на підставі цивільно-правових договорів купівлі-продажу, міни, ренти, дарування, оренди, успадкування, за набувальної давності, на підставі судових рішень тощо. (глави 19, 20 ЗК).
Крім того, правопорушення могло мати місце у випадку, коли особа здійснювало дії, які свідчили про його намір використовувати земельну ділянку. Одне лише намір особи використовувати земельну ділянку не було караним, навіть якщо воно було не тільки протиправним, але і злочинним. Наприклад, особа не несе відповідальності за намір позбавити життя інша особа, тим не менш, вчинення особою дій, що свідчать про його намір позбавити життя інша особа (виготовлення знаряддя злочину, підшукування співучасників і т.п.), є карним і тягне за собою кримінальну відповідальність.
Такий підхід законодавця викликала низка питань, наприклад, чи достатньо для кваліфікації дій особи як "самовільне зайняття земельної ділянки" лише одного з ознак - невстановлення меж земельної ділянки в натурі (на місцевості), відсутності документа, що посвідчує право на земельну ділянку, або відсутність державної реєстрації документа на земельну ділянку?
Виходячи із законів логіки, використання законодавцем союзу "і" свідчило про те, що в діях особи був склад правопорушення лише при наявності всіх трьох елементів. Тому, якщо особі був виданий документ, що посвідчує право на земельну ділянку, але, наприклад, не були встановлені межі земельної ділянки в натурі () або не була здійснена державна реєстрація документа, що посвідчує право на земельну ділянку, то вчинення ним дій, які свідчили про намір використовувати земельну ділянку до встановлення її меж у натурі (на місцевості) або до державної реєстрації документа, що посвідчує право на неї, було порушенням встановленого в частині 3 статті 125 ЗК заборони, але, тим не менш, складу правопорушення "самовільне зайняття земельної ділянки" в діях особи не було у зв'язку з відсутністю в сукупності всіх трьох його обов'язкових ознак.
Вищевикладене узгоджувалося з пунктом 4.3 Порядку планування та проведення перевірок з питань здійснення державного контролю за використанням і охороною земель, затвердженого наказом Держкомзему № 312 від 12 грудня 2003 року, в якому було встановлено, що при виявленні порушення земельного законодавства державний інспектор, зокрема, повинен був з'ясувати обставини і суть скоєного порушення земельного законодавства і встановити, чи є в діях особи, який порушення земельного законодавства, ознаки адміністративного правопорушення або складу злочину.
Ще більш лояльною до землекористувачам, але менш відповідної законодавчого положення, хоч і виправданою з точки зору підходу, була позиція регуляторів. Зокрема, існувало кілька роз'яснень стосовно питань самовільного заняття земельних ділянок, у тому числі роз'яснення Держземінспекції № 6-8-549/328 від 12 квітня 2006 року і роз'яснення Держкомзему № 14-17-4/6045 від 16 серпня 2006 року. У зазначених роз'ясненнях зазначалося, що не було самовільним заняттям використання земельної ділянки громадянами і юридичними особами земельних ділянок на підставі рішення органу виконавчої влади або органу місцевого самоврядування, свідоцтва про право на спадщину, свідоцтва про право власності, договір купівлі-продажу, інших цивільно-правових угод до оформлення державного акта на право власності на право постійного користування земельною ділянкою або договору оренди, оскільки в даному випадку має місце використання земельної ділянки без правовстановлюючих документів, а не самовільне зайняття земельної ділянки.
Логіка зазначених вище роз'яснень полягала в тому, що використання особою земельної ділянки до оформлення та реєстрації в установленому законом порядку документа, що посвідчує право на неї, але за наявності волевиявлення власника (користувача) земельної ділянки на відчуження (передачу) , що належить йому земельної ділянки у власність (прийняття рішення про передачу земельної ділянки у власність, укладення договору купівлі-продажу, міни, ренти, дарування й т.п.) або в користування (оренду) іншій особі, не могло вважатися самовільним заняттям (вилучення) земельної ділянки.
Аналогічна позиція була викладена в листі Держземінспекції "Щодо застосування статті 531 Купап" № 268 від 22 серпня 2003 року, в якому зазначалося, що "використання земельної ділянки, який був наданий юридичним або фізичним особам до набрання чинності Земельного кодексу УРСР від 15 березня 1991 року і використовується фактично (на земельній ділянці знаходяться об'єкти нерухомого майна, що є власністю, зареєстрованого в установленому порядку, або знаходиться в оренді юридичних і фізичних осіб), не є самовільним заняттям земельної ділянки".
Зазначений вище різнобій між положеннями законодавства і теоретичним підходом, підкріпленим практикою, що склалася, не міг існувати довго. Як відомо ще з часів римського права, закони скасовуються шляхом їх незастосування. Щоб уникнути зазначених неузгодженостей, законодавець вніс зміни в визначення самовільного заняття земельних ділянок.
Відповідно до статті 1 Закону України "Про державний контроль за використанням та охороною земель" в редакції від 15 квітня 2008 року, самовільним заняттям земельних ділянок є будь-які дії, які свідчать про фактичне використання земельної ділянки за відсутності відповідного рішення органу виконавчої влади або органу місцевого самоврядування про його передачу у власність або надання у користування (оренду), або при відсутності укладеної угоди щодо такої земельної ділянки, крім дій, які, згідно з законом, є правомірними.
Звичайно, внесені зміни не гарантують, що на практиці не виникнуть нові питання, наприклад, щодо того, що розуміти під "діями, які, згідно з законом, є правомірними". Тим не менш нове формулювання складу правопорушення, на нашу думку, є більш коректним і точніше відображає суть протиправного діяння, що за законом має кваліфікуватися як "самовільне зайняття", хоча, на жаль, не в повній мірі вирішує деякі проблеми, пов'язані з кваліфікацією земельних правопорушень.
Невирішені питання: кваліфікація дій особи, що вийшов за межі земельної ділянки або змінив межі земельної ділянки
Незважаючи на внесення змін до складу правопорушення "самовільне зайняття земельної ділянки", залишилися невирішеними питання кваліфікації дій, пов'язаних з виходом власником (користувачем) земельної ділянки за межі належного йому земельної ділянки, а також зі зміною кордонів власної земельної ділянки.
Вихід власником (користувачем) земельної ділянки за межі належного йому ділянки на частина сусідньої земельної ділянки може мати місце, наприклад, у випадку будівлі частини будинку за межами відведеного особі для будівництва земельної ділянки. Але чи має в такому разі місце самовільне зайняття земельної ділянки? Чи є вихід за межі відведеного особі земельної ділянки на частину іншого (чужого) земельної ділянки або зміна меж відведеного земельної ділянки самовільним заняттям? Якщо керуватися духом закону, то, очевидно, має місце самовільне зайняття особою сусідньої земельної ділянки. Разом з тим, слідуючи букві закону, можна знайти привід подискутувати в суді щодо наявності в діях такої особи складу правопорушення "самовільне зайняття земельної ділянки", враховуючи, що в Купап і в КК передбачено відповідальність лише за самовільне зайняття земельної ділянки, але не за самовільне зайняття частини земельної ділянки.
Що стосується зміни кордонів що належить особі земельної ділянки, то в листі Держземінспекції "Щодо застосування статті 531 Купап" № 268 від 22 серпня 2003 року з цього приводу сказано, що "якщо буде встановлено, що землекористувач самовільно змінив межі земельної ділянки, приєднавши частина суміжних земель до своєї ділянки, то в даному випадку фіксується самовільне зайняття земельної ділянки із застосуванням заходів адміністративного впливу до порушника земельного законодавства". Тому, незважаючи на те, що чинним законодавством України прямо не передбачена відповідальність за самовільне зайняття частини земельної ділянки, особи, які зайняли частина не належить їм сусідньої земельної ділянки, притягаються до відповідальності за самовільне зайняття земельної ділянки.
На практиці суди, вирішуючи питання щодо наявності або відсутності в діях особи ознак самовільного зайняття земельної ділянки, застосовують розширене тлумачення поняття "земельну ділянку". Так, у постанові Судової палати у цивільних справах Верховного Суду України від 23 жовтня 2003 року по справі про повернення самовільно зайнятої земельної ділянки та відшкодування моральної шкоди зазначено: "...самовільне зайняття особами земельних ділянок або їх частини є незаконним і не породжує у таких осіб прав на ці ділянки...".
Відмежування від інших суміжних правопорушень
З'ясувати сутність аналізованого правопорушення недостатньо. Важливо також розуміти відмінність між самовільним заняттям земельної ділянки та іншими, суміжними правопорушеннями, а саме: 1) несвоєчасним відшкодуванням тимчасово зайнятих земель або неприведением їх у стан, придатний для використання за призначенням; 2) самоправством.
Правові наслідки зазначених правопорушень і відповідальність за їхнє здійснення різні. Так, наслідками самовільного зайняття земельної ділянки, крім повернення земельної ділянки та приведення його у придатний для використання стан, є також знесення розташованих на ньому будинків, будівель і споруд (частини 1, 2 статті 212 ЗК). Будь-яких спеціальних наслідків, які мали б місце у разі вчинення інших суміжних земельних правопорушень, крім усунення порушення, в законодавстві не визначено.
У зв'язку з цим вважаємо необґрунтованим застосування судами положень статті 212 ЗК, що стосується виключно випадків самовільного заняття земельних ділянок, до скоєння інших земельних правопорушень (наприклад, за несвоєчасне повернення тимчасово зайнятих земельних ділянок). У таких випадках, очевидно, потрібно виходити із загальних положень цивільного та земельного права, що регулюють відповідні зобов'язання та відповідальність за їх порушення.
Як було зазначено вище, об'єктивна сторона "самовільного зайняття земельної ділянки" складається виключно в діях особи, а не в його бездіяльності. Виходячи з цього, не може вважатися самовільним заняттям земельної ділянки використання земельної ділянки в результаті бездіяльності особи. Наприклад, коли наданий у короткострокову оренду земельну ділянку для організації будівельних робіт своєчасно не звільнений від будівельних матеріалів або тимчасових споруд, розташованих на ньому на законних підставах, незважаючи на те, що фактично земельну ділянку і надалі продовжує використовуватися під розміщення будівельних матеріалів після закінчення терміну оренди. В даному випадку може мати місце таке земельне правопорушення, як "порушення строків повернення тимчасово зайнятих земель" або "невиконання обов'язків щодо приведення їх у стан, придатний для використання за призначенням" (стаття 54 Купап), об'єктивна сторона яких полягає в бездіяльності особи: в неповерненні земельної ділянки (нездійсненні будь-яких дій, спрямованих на повернення земельної ділянки його законному власникові (користувачеві); в незастосування належних заходів з метою приведення земельної ділянки у придатний для використання за призначенням стан і т.п.
Самовільне зайняття земельної ділянки потрібно відрізняти від свавілля. Згідно зі статтею 186 Купап, самоуправство - самовільне, всупереч встановленому законом порядку, здійснення свого дійсного або передбачуваного права, яке не завдало істотної шкоди громадянам або державним чи громадським організаціям. Ті ж дії, що тягнуть за собою істотної шкоди інтересам громадян, державним чи громадським інтересам, або інтересам власника, визначаються самоправством згідно зі статтею 356 КК. Об'єктивна сторона "свавілля", як і об'єктивна сторона "самовільного зайняття земельної ділянки", характеризується самовільним вчиненням особою дій, а не його бездіяльністю. Порушення виникає при здійсненні особою свого дійсного (яким особа має силу закону, договору або на іншому підставі, проте з порушенням встановленого порядку) або передбачуваного права (у разі помилкового припущення особи про наявність у нього такого права).
Самовільне зайняття земельної ділянки, яка, як і самоправство, є дією, що відбуваються з порушенням визначеного законом порядку, на відміну від свавілля, не має під собою ні дійсного, ні передбачуваного права на земельну ділянку. Якщо ж особа використовує земельну ділянку (здійснює будь-які дії, які свідчать про використання земельної ділянки), вважаючи, що воно має певне право на нього, але правомірність такого використання оспорюється іншою особою, то в даному випадку має місце самоправство, а не самовільне зайняття земельної ділянки. Якщо особа сумлінно помиляється в питанні володіння ним правом, яке воно реалізує всупереч встановленому законодавством порядку, - відповідальність за самоуправство виключається.
Таким чином, з 7 травня 2008 року самовільним заняттям земельної ділянки є вчинення особою будь-яких дій, що свідчать про фактичне використання земельної ділянки за відсутності відповідного рішення органу виконавчої влади або органу місцевого самоврядування про його передачу у власність або надання у користування (оренду), або при відсутності укладеної угоди по відношенню до такого земельної ділянки, за винятком дій, які, згідно з законом, є правомірними. Об'єктивна сторона правопорушення складається в діях особи, що виключає відповідальність за бездіяльність. З метою правильної кваліфікації необхідно розмежовувати самовільне зайняття земельної ділянки та несвоєчасне повернення тимчасово зайнятих земель, неприведення їх у стан, придатний для використання за призначенням, самоуправство.
Олександр БОРОДКІН - старший юрист ЮФ "Василь Кісіль і Партнери", м. Київ,
КАЧМАР Олег - юрист ЮФ "Василь Кісіль і Партнери", м. Київ
|
портал
