 Останнім часом виник і активно розбурхує суддівський корпус, юридичну громадськість питання про розмежування повноважень судів адміністративних, господарських та цивільних. Найбільш заплутана ситуація склалася у спорах про надання земельних ділянок в оренду, безкоштовне користування, власність. Враховуючи те, що в основі даного питання лежить рішення органу місцевого самоврядування (місцевих рад депутатів) або рішення державної адміністрації (тобто рішення суб’єкта владних повноважень), то дана категорія справ спочатку розглядалася в судах адміністративної юрисдикції.
Однак з кінця минулого року з'явилася відмінна від інших думку про порядок вирішення спорів про "виділення земельних ділянок з подальшим укладенням (неукладенням) відповідних договорів". При цьому воно базувалося на так званому суперечці про право. Так, предметом спору є право користування спірним земельною ділянкою, відновлення порушеного права з боку третьої особи, яка, як і позивач, на підставі рішень владних органів претендує на користування землею. Таким чином, зроблено висновок, що між такими особами існує спір про право, що у свою чергу виключає розгляд такого спору в порядку адміністративного судочинства.
Необхідно розглянути, до чого може призвести подібну думку, якщо воно буде реалізовано в судових рішеннях.
Законодавчий аспект (матеріальне право)
Згідно з частиною 1 статті 140 Конституції України місцеве самоврядування є правом територіальної громади самостійно вирішувати питання місцевого значення в межах Конституції і законів України.
Статтею 144 Конституції України встановлено, що органи місцевого самоврядування в межах повноважень, визначених законом, приймають рішення, обов'язкові для виконання на відповідній території.
Статті 142 Конституції визначено, що до матеріальної бази органів місцевого самоврядування належить земля. Управління землею здійснюють органи місцевого самоврядування в межах, визначених законом, шляхом прийняття цими органами повноважних рішень.
Статті 116 Земельного кодексу України визначено, що громадяни та юридичні особи набувають права власності та права користування земельними ділянками за рахунок земель державної або комунальної власності за рішенням органів місцевого самоврядування і державних органів приватизації щодо земельних ділянок, на яких розміщені об'єкти, що підлягають приватизації, у межах, встановлених цим Кодексом.
Защемлені права землекористувачів підлягають захисту в порядку, передбаченому статтею 152 Кодексу, з урахуванням обов'язкового дотримання норм чинного законодавства. Згідно з цими нормами, захист прав громадян та юридичних осіб на земельні ділянки здійснюється в тому числі шляхом визнання недійсними рішень органів виконавчої влади або органів місцевого самоврядування, що кореспондується з вимогами частини 2 статті 55 Конституції України та частини 10 статті 59 Закону україни "Про місцеве самоврядування в Україні".
Пунктом 34 частини 1 статті 26 Закону україни "Про місцеве самоврядування в Україні" питання регулювання земельних правовідносин віднесені до виключної компетенції місцевої ради і підлягають розгляду на пленарному засіданні ради.
Таким чином, законодавець чітко передбачено, що способом волевиявлення місцевої ради, який реалізує право власності від імені відповідної громади в питаннях регулювання земельних правовідносин, є ухвалення рішення на сесії відповідної ради.
Норми цього Закону наділили органи місцевого самоврядування основними і делегованими повноваженнями. Підпункт 2 пункту "б" частини 1 статті 33 Закону україни встановив, що до делегованих повноважень у сфері регулювання земельних відносин та охорони навколишнього середовища відносяться: реєстрація суб'єктів права власності на землю; реєстрація права користування землею і договорів оренди землі; видача документів, що свідчать про право власності та право користування землею. Підпунктом 8 передбачено, що до делегованих повноважень також належить підготовка рішень про надання або вилучення у встановленому законом порядку земельних ділянок.
Можна зробити висновок, що видачею документів, що свідчать про право власності та право користування землею, є відповідні рішення органів місцевого самоврядування та договори, які зобов'язані укласти їх структури (комунальні організації та комунальні підприємства) з особою, якій виділено ділянку землі. Комунальні організації і підприємства не є власниками землі і під час укладення таких договорів виконують винятково управлінську функцію. Таким чином, подібні договори (оренди земельних ділянок, передачі в безкоштовне користування і т.д.) є не чим іншим, як адміністративними договорами господарського характеру.
Спір про право
Це словосполучення сучасної правової науки має вельми віддалене від права значення. У Цивільному процесуальному кодексі УРСР 1963 року передбачалося наявність позовної виробництва та виробництва заявницького характеру. Скарги на рішення, дії, бездіяльність органів державної влади та місцевого самоврядування, їх посадових і службових осіб розглядалися виключно в заявницькому порядку.
Слід зазначити, що цей Кодекс у своїй ідеології в цілому не визнавав можливості спору між громадянином і органом управління або його службовими особами. Якщо громадянин скаржився на такі дії, то він мав статус і процесуальні права заявника (не позивача), а орган влади розглядався як зацікавлена особа. При цьому суди в таких випадках не досліджували доказів провини і обставин справи, часто розглядаючи заяви без участі сторін. У зв'язку з цим і при відсутності адміністративного провадження в той час, законодавець передбачив, що якщо суд, розглядаючи заяву (скарги), встановив наявність спору про право (цивільному, майновий), який розглядається в порядку позовного провадження, він залишає скаргу без розгляду і роз'яснює заявникові його право на оскарження дій органу владних повноважень і на подачу позову на загальних підставах (стаття 2486 ЦПК 1963 року).
Також у пункті 2 постанови Пленуму Верховного Суду України "Про практику розгляду судами справ за скаргами на рішення, дії або бездіяльність органів державної влади, органів місцевого самоврядування, посадових і службових осіб у сфері управлінської діяльності, які порушують права і свободи громадян" № 13 від 3 грудня 1997 року чітко зазначено, що право на звернення до суду зі скаргами мають тільки фізичні (не юридичні особи. Юридичні особи взагалі були позбавлені можливості оскаржити такі дії.
Кодекс адміністративного судочинства (КАС) набув чинності в 2005 році. Він встановив, що адміністративні справи розглядаються виключно в порядку позовного провадження (стаття 105 КАС).
Виходячи з викладеного, необхідно констатувати, що правова конструкція "спір про право" доречна була для держави, не володів ознаками правової держави, а після прийняття КАС взагалі втратила свій правоохоронний характер.
Процесуальні аспекти
Звертаю увагу на те, що КАС містить низку норм, що істотно відрізняють адміністративну юрисдикцію від господарської в позитивну сторону. Так, принципи господарського судочинства полягають у рівності сторін, змагальності та гласності (статті 42, 43, 44 Господарського процесуального кодексу України).
Стаття 7 КАС встановила, що правосуддя здійснюється на базі принципів: верховенства права, законності, рівності учасників, змагальності, диспозитивності, офіційного з’ясування всіх обставин справи, гласності та відкритості, забезпечення можливості оскарження та обов'язковості судових рішень.
Ці принципи адміністративного судочинства відіграють істотну роль під час захисту прав осіб - учасників публічно-правових правовідносин. Адміністративне судочинство на відміну від господарського гарантує кожному можливість ознайомитися з судовими рішеннями з будь-якого розглянутій у відкритому судовому засіданні справі, що вступили в законну силу (стаття 12 КАС).
Додатково необхідно відзначити, що в основу адміністративного судочинства закладений принцип презумпції вини суб’єкта владних повноважень, якщо він виступає в якості відповідача. Фактично на такий суб'єкт лягає обов'язок довести правомірність своїх рішень управлінського характеру, здійснення певних дій або бездіяльності (стаття 71 КАС). Цей принцип зрівнює фізична або юридична особа у спорі проти суб'єкта владних повноважень, який, безумовно, має адміністративний інструментарій впливу на громадянина або юридична особа. Виходячи з даної норми, вважається, що суб'єкт владних повноважень є винним до тих пір, поки не доведе свою невинність в адміністративному суді.
Нічого подібного не існує в господарському процесуальному законі. Таким чином, перевага адміністративного процесу для захисту прав громадян і юридичних осіб очевидно.
Доступ до правосуддя
Судовий процес іноді затягується на місяці і навіть роки. У 2005-2006 роках у Вищий адміністративний суд України було передано з Верховного Суду України понад 10 тисяч справ, що підлягають розгляду в порядку адміністративного судочинства. Протягом 2006-2007 років Вищий адміністративний суд України прийняв рішення по суті цих справ. Таким чином, час розгляду деяких справ склало 7 років!
Уявімо собі ще раз ситуацію, коли з причин наявності спору про право адміністративне виробництво буде закрито, а справа повинна передаватися в господарський суд. Це означає, що громадянин або юридична особа судилося за свої права 7 років. По справі було винесено рішення, що набрало законної сили, законність його підтверджена рішенням касаційної інстанції, а після цього всі судові рішення у цій справі скасовані через наявності спору про право!
Наведені доводи й аналіз діючих норм однозначно свідчать про те, що суб’єктний склад, предмет спору і характер правовідносин у спорах про оскарження рішень органів місцевого самоврядування про надання земельних ділянок в оренду, безкоштовне користування і т.д. у розумінні пункту 1 частини 1 статті 3 КАС є виключно справами адміністративної юрисдикції.
ДЕМЧЕНКО Вадим - начальник Управління законодавства та узагальнення судової практики Вищого адміністративного суду України м. Київ
|
портал
