 На жаль, понятійний апарат, що міститься в українському законодавстві, деколи вводить в оману як юристів у процесі здійснення ними професійного тлумачення норм права, так і фахівців правозастосовних органів.
- У цій статті увазі читача пропонується один з таких прикладів, з яким напевно доводилося стикатися практикуючим юристам, у сфері земельних відносин. Мова піде про поняття "цільове призначення земельної ділянки" в контексті застосування частини 3 статті 20 Земельного кодексу України (ЗК), що встановлює порядок зміни цільового призначення земельних ділянок, які є власністю юридичних і фізичних осіб.
На практиці мені доводилося стикатися з тим, що при купівлі юридичною особою земельної ділянки за цільовим призначенням "для особистого сільського господарства" державний акт оформлявся органами земельних ресурсів вже з цільовим призначенням "для підсобного сільського господарства".
Така позиція згаданих органів була підкріплена листом, підписаним керівником районного відділу Держземагентства, сенс якого коротко можна сформулювати наступним чином. Зміна цільового призначення земельної ділянки в рамках однієї категорії земель (землі сільськогосподарського призначення), передбаченої статтею 19 ЗК, є зміною функціонального призначення", здійснюється за заявою власника, не є зміною цільового призначення у розумінні частини 3 статті 20 ЗК і, отже, не вимагає дотримання Порядку зміни цільового призначення земель, які перебувають у власності громадян або юридичних осіб, затвердженого постановою КМУ № 502 від 11 квітня 2002 року (Порядок).
Слід зазначити, що в обгрунтування висновків, викладених у зазначеному листі, не наведено переконливою аргументації, а самі висновки були зроблені в чому завдяки тому, що законодавство України не передбачає змістовного визначення поняття "цільове призначення земельної ділянки". Це спонукало авторів статті провести власний аналіз.
Отже, основним нормативно-правовим актом (крім Конституції України), що регулює земельні відносини, є ЗК. Стаття 18 ЗК передбачає розподіл земель за основним цільовим призначенням на категорії, перелік яких наведено у статті 19 Кодексу. Використання зазначених понять ("основне цільове призначення земель" і "категорія земель") обмежується главою 4 ЗК, що містить норми, що визначають загальні положення щодо складу та цільового призначення земель. В інших нормах ЗК, у тому числі описують склад земель в рамках окремих категорій (глави 5-13 ЗК) і визначають відповідальність за їх нецільове використання (статті 141, 143), законодавець оперує поняттям "цільове призначення". Зокрема, зазначене поняття використовується в частині 3 статті 20 ЗК, що передбачає обов'язковість дотримання Порядку при зміні цільового призначення землі.
Системне тлумачення наведених норм ЗК дозволяє зробити наступні взаємообумовлені висновки:
- поняття "категорія земель", "основне цільове призначення земель" і "цільове призначення земель" не є тотожними;
- поняття "основне цільове призначення земель" (з розподілом земель по категоріях) ширше поняття "цільове призначення земель" і включає його;
- види "цільового призначення земель" визначені в статтях, наведених у главах 5-13 ЗК;
- зміна одного виду "цільового призначення земель" на інший є зміною цільового призначення земель".
Наведені висновки, за винятком останньої тези відображають думку органу, уповноваженого відповідно до статті 9 Закону України "Про державний контроль за використанням та охороною земель" здійснювати державний контроль у цій сфері (Державної інспекції з контролю за використанням і охороною земель), який відзначає, зокрема, у листі № 6-8-698/356 від 10 травня 2005 року, що для кожної з дев'яти наведених у статті 19 ЗК категорій земель встановлено різний цільове призначення. Наприклад, землі сільськогосподарського призначення передаються у власність для ведення особистого сільського господарства, ведення товарного сільського господарства, ведення підсобного сільського господарства та ін.
На викладеному вище прикладі читач має можливість переконатися в тому, що часом органи виконавчої влади, які застосовують ту чи іншу норму закону, по-різному тлумачать її сенс. Це може пояснюватися різними причинами, але основний, мабуть, є незадовільна підготовка нормативних актів, що може свідчити або про низькому рівні нормотворчої техніки, або про навмисному створенні передумов до неоднозначного тлумачення положень законодавства, зокрема, що регулює земельні відносини.
На закінчення слід зазначити, що, судячи з зареєстрованим у Верховній Раді України законопроектів, наші законодавці не налаштовані на усунення цієї колізії. Наприклад, зареєстрований під № 2028-1 законопроект "ПРО внесення змін до статті 20 земельного кодексу україни (щодо зміни цільового призначення земельних ділянок)", внесений народними депутатами Присяжнюком М.В. та Бевзенко В.Ф., передбачає таку норму: "зміна цільового призначення земельних ділянок, що перебувають у власності і користуванні громадян і юридичних осіб, здійснюється за клопотанням (заявою) власників і користувачів... про віднесення земель з однієї категорії в іншу".
Антон ЛУКОВКІН - юрист ЮФ "Лавринович і Партнери", м. Київ
|
портал
