3.2. Проблеми розвитку і вдосконалення

місцевого самоврядування як організаційноправової форми

вияву безпосередньої демократії

Формування суверенної правової державності України в останнє

десятиріччя ХХ століття в умовах демократизації громадянського жит

тя, тенденції до раціоналізації країни і децентралізації управління під

впливом західноєвропейських прогнозів про настання ери, коли світ

буде поділений «між комунами, регіонами, національною та євро

пейською державою», при явній недостатності вітчизняних науково

практичних напрацювань щодо місцевого самоврядування призвело

до територіальнорегіонального «суверенного буйства» аж до прого

лошення «народного суверенітету району», «вільного міста», прийняття

«універсалу про владу», у регіоні тощо.

Не дивлячись на відсутність безперервності процесів формування

місцевого самоврядування на території України, хаотичності їх про

яву, обумовлених історією розвитку країни і її геополітичною органі

зацією, звернення до процесу і підсумків контитутету місцевого вря

дування і самоврядування має не тільки науковотеоретичне, але й

прикладне значення для сучасного етапу муніципальної реформи [196].

Місцеве самоврядування в Україні має давню історію. Управління

в українських містах та регіонах традиційно базувалося на використанні

різних історичних форм місцевого самоврядування (вічового права,

магдебурзького права, козацького самоврядування, земства тощо), що

відповідало загальним тенденціям розвитку європейської цивілізації.

На жаль, поступальний розвиток місцевого самоврядування було

перервано з втратою державної самостійної України в 1920 р. та вста

новленням централізованої системи територіальної організації влади,

яка передбачала пряме державне управління на всіх субнаціональних

територіальних рівнях, формально через єдину систему органів дер

жавної влади – Ради народних депутатів, а фактично – через централі

зовану, підпорядковану по вертикалі систему партійних органів.

Розвал монопартійної командноадміністративної системи управ

ління, відновлення та розбудова на демократичних засадах українсь

кої державності об'єктивно призвели до пошуку такої організації вла

ди, яка відповідала б як національним традиціям, так і сучасним світо

вим та європейським демократичним вимогам, була б спрямована на

забезпечення прав і свобод людини, задоволення її потреб, підвищен

ня ефективності надання громадських послуг.

Світовий та європейський досвід переконливо свідчить, що в де

мократичному суспільстві територіальна організація влади може бу

дуватися лише на основі обов'язкового використання місцевого само

врядування специфічної форми публічної влади територіальних гро

мад, у рамках якої забезпечується реалізація їх права здійснювати

управління в межах відповідних територіальних одиниць, самостійно

вирішувати всі питання місцевого значення.

Найважливішою ознакою демократичної правової держави, буді

вництво якої проголошено в Україні, є верховенство закону, яке вира

жається у високому рівні законності, організованості та дисципліни в

усіх сферах державної та громадської життєдіяльності [197].

Історія досліджень проблеми місцевого самоврядування налічує

майже двісті років. Поняття «місцеве самоврядування» уперше ввів

німецький юрист Х.Р. Гнейс (ХІХ ст.) щодо британських муніципаль

них органів, де основною ознакою місцевого самоврядування визна

чалося: самостійність общини та крупних спільнот в управлінні місце

вими справами у межах закону, але без втручання центральної адміні

страції та її чиновників на місцях. Звідси робився висновок, що місцеве

самоврядування є місцевим управлінням, яке здійснюється самостійно

населенням певної територіальної одиниці [198]. У радянській літера

турі поняття «місцеве самоврядування» використовувалась в основно

му як ознака «буржуазного муніципального управління» [199].

Деякі фахівці розрізняють місцеве управління та місцеве самовря

дування (В.В. Медведчук, Б.А. Страшун та інші. Останні – стосовно

місцевого управління у зарубіжних країнах). При цьому визнається,

що місцеве управління проводиться місцевими органами виконавчої

влади, а місцеве самоврядування – це діяльність місцевих самовряд

них органів, які обираються місцевим населенням та виконують

відповідні функції із забезпечення його інтересів.

Такі міркування надають підставу для виділення окремо держав

ного та муніципального управління, що є спірним питанням. Як захід

вирішення проблеми деякими фахівцями пропонується використову

вати єдину дефініцію – «місцеве управління».

На наш погляд, використання понятійного апарату повинне зале

жати від суб'єкта державного управління. Якщо суб'єктом постає уп

равлінська вертикаль органів виконавчої влади – доцільне використан

ня поняття «управління на місцевому рівні». Якщо суб'єкт – територі

альні громади сіл, селищ, міст, районів у містах (ст. 140 Конституції

України), то використовується поняття «місцеве самоврядування» [200].

У Конституції України визначено, що «місцеве самоврядування»

є правом територіальної громади – жителів села чи добровільного

об'єднання у сільську громаду жителів сіл, селища, міста – самостійно

вирішувати питання місцевого значення в межах Конституції і законів

України [201]. Отже, суб'єктом місцевого самоврядування є територі

альна громада.

Досить конструктивною, теоретичною і нормативною базою для

становлення ідеї про місцеве самоврядування в пострадянській Україні

стала Європейська Хартія про місцеве самоврядування, яка розробле

на та прийнята Радою Європи в 1985 році з ініціативи Постійної кон

ференції місцевих і регіональних влад Європи (нині вона перетворена

в Конгрес місцевих і регіональних влад Європи).

У Хартії, яка має силу міжнародного договору та є обов'язковою

для держав, які її підписали, закріплює ціла низка фундаментальних

принципів і норм, серед яких потрібно виділити такі:

– місцеве самоврядування є одною з головних основ будьякого

демократичного режиму (преамбула Хартії);

– місцеве самоврядування дозволяє керувати ефективно, безпо

середньо співпрацює з населенням (преамбула);

– захист і зміцнення місцевого самоврядування є важливим вне

ском у справу будівництва Європи, заснованої на принципах демок

ратії і децентралізації влади (преамбула);

– будьякий адміністративний контроль над місцевим самовря

дуванням може здійснюватися тільки відповідно до форм і в випадках,

передбачених конституцією і законом (ст. 8. 1.);

– муніципальні політики мають право на достатні ресурси, якими вони

можуть вільно розпоряджатися при здійснені своєї компетенції (ст. 9. 1.);

– органи місцевого самоврядування мають право кооперуватися

один з одним та вступати в міжнародні асоціації органів місцевого са

моврядування;

– компетенція органів місцевого самоврядування повинна бути

різноманітною і може обмежуватися державними органами тільки в

межах, передбачених законом (ст. 4. 4.);

– органи місцевого самоврядування повинні мати право на юри

дичний захист їх прав та інтересів для того, щоб забезпечити вільне

здійснення своєї компетенції і увагу принципів місцевого самовряду

вання (ст. 11).

Таким чином, місцеве самоврядування – це важливий елемент

конституційного ладу демократичних держав, є тією специфічною

гілкою влади, яка на місцевому рівні, з одного боку, бере участь в

здійсненні волі держави, а з іншого – найбільш повно враховує інте

реси населення.

Однак правове регулювання місцевого самоврядування в Україні

знаходиться ще не на належному рівні, залишає багато проблем, які є

джерелом конфліктів між місцевим самоврядуванням і місцевими орга

нами державної виконавчої влади, між органами самоуправління

різних рівнів та які потрібно вирішити насамперед на державному рівні.

Одна із гострих проблем – відчутність комплексного профільно

го законодавства про місцеве самоврядування. Базовий закон Украї

ни «Про місцеве самоврядування в Україні», галузеві законодавчі акти,

які визначають окремі повноваження органів місцевого самоврядуван

ня, виборче законодавство належним чином не врегулювали низку

важливих питань організації життя територіальних громад, формуван

ня і діяльності органів місцевого самоврядування, зокрема це стосуєть

ся статусу комунальної власності, бюджетних відносин, організації і

діяльності органів самоорганізації населення, різних форм безпосеред

ньої участі громадян у здійсненні завдань та функцій місцевого само

врядування, взаємовідносин органів та посадових осіб місцевого са

моврядування, взаємовідносин органів та посадових осіб місцевого

самоврядування з відповідними органами державної влади та їх поса

довими особами, організаційних форм взаємодії різних територіаль

них громад, їх співробітництва з реалізації спільних проектів, статусу

муніципальних службовців, їх соціального та правового захисту.

Оскільки місцеве самоврядування є насамперед вираженням са

моорганізації, самостійної діяльності громадян (мешканців нової те

риторії), то його формування як цілісної системи в рамках усього то

вариства має відбуватися передусім на її нижчих рівнях, у первин

них осередках [202].

Слід зазначити, що розвиток місцевого самоврядування стри

мується відсутністю реального суб'єкта місцевого самоврядування –

самодостатньої територіальної громади, яка б володіла необхідними

матеріальними і фінансовими ресурсами, мала б належні внутрішні

джерела формування дохідної частини місцевого бюджету і недостатнє

правове забезпечення значного масиву питань організації і функціо

нування місцевого самоврядування та існування в суспільній свідо

мості, в свідомості значної частини політичних, державних, муніци

пальних діячів старих стереотипів сприйняття місцевого самовряду

вання; відсутність нових механізмів взаємовідносин органів місцевого

самоврядування з територіальною громадою та її підрозділами, гро

мадськими організаціями приватного сектора і недостатній рівень са

морегуляції територіальної громади.

Неврегульованість цих питань суттєво ускладнює перебіг адмі

ністративної та муніципальної реформ, значну частину яких доцільно

регулювати на місцевому рівні в рамках нормативноправових актів,

що видаються в системі місцевого самоврядування у межах повнова

жень, визначених Конституцією та законами України.

Відомо, що активізація локальної нормотворчості відповідає

природі місцевого самоврядування і сприяє зміцненню його право

вої, організаційної та фінансової автономності; дозволяє конкретизу

вати загальні конституційні і законодавчі положення щодо окремих

територіальних громад з урахуванням місцевих традицій і особливос

тей та ліквідувати численні прогалини в сучасній правовій регламен

тації питань місцевого самоврядування.

Передусім, серед актів локальної нормотворчості особливе місце

посідають статути територіальних громад, які є своєрідними норма

тивноправовими актами їх конституювання, за допомогою яких те

риторіальна громада самостійно визначає систему, структуру і поря

док формування виконавчих органів місцевого самоврядування, схе

му організації місцевого самоврядування в населеному пункті,

взаємовідносини територіальної громади з окремими територіальни

ми колективами. На необхідність широкого запровадження статутів

звернув увагу Л. Кучма, виступаючи на зборах Асоціації міст України

25 січня 1997 р.: «Сьогодні значна частина питань може вирішуватися

на локальному рівні, через статутне право в рамках Конституції та за

конів» [203].

Інша проблема – це відсутність досвіду роботи місцевих органів

самоврядування в нових соціальноправових умовах. Ось чому одним

із головних завдань є організаційнометодична підтримка місцевого

самоврядування: підготовка рекомендацій з формування організацій

них структур місцевого самоврядування, з розмежування повноважень

та ресурсів між різними рівнями місцевого самоврядування, місцевим

самоврядуванням і місцевими органами виконавчої влади, з ведення

органами місцевого самоврядування господарської діяльності; розроб

ка модельних правових актів для органів місцевого самоврядування

тощо.

Відомо, що одна вельми важлива проблема – це створення фінан

совоекономічної основи місцевого самоврядування. Нині фінансо

воматеріальними ресурсами не забезпечені певною мірою всі рівні

місцевого самоврядування, тому на першому плані стає пошук необ

хідних засобів та їх раціональний розподіл між органами державної вла

ди і органами місцевого самоврядування на основі розподілу між ними

функцій та повноважень.

Звичайно, серйозною проблемою залишається кадрова робота в

місцевому самоврядуванні. Тут не визначена державна кадрова по

літика, не розроблені державні стандарти, програми, навчальноме

тодичні вказівки, не вистачає досвідчених кваліфікованих викладачів,

а відсутність серйозних матеріальних та інших стимулів веде до того,

що на сьогодні «реальний потенціал кадрів місцевого самоврядування

складають пенсіонери».

Однією з проблем є і те, що процес становлення та функціону

вання системи місцевого самоврядування в нашій державі – це, пере

дусім, традиційний процес боротьби з усевладністю чиновництва, без

душністю бюрократизму, відсутністю належної уваги до людей, їх інте

ресів, повсякденних потреб і проблем. Протягом останніх років йшло

постійне прирощення влади як центральної, так і «середніх», «про

міжних» ланок «виконавчої вертикалі».

Загроза втрати привілейованого становища активізувала опір чи

новництва реалізації закону, який вводить систему місцевого самовря

дування. Процес торпедування виборів місцевих самоврядувальних

структур здійснюється із різних приводів і в різних формах, а затягу

вання виборів виправдовується тим, що вибори в органи місцевого

самоврядування політичних опонентів керівництву державних органів

влади України розхитують або порушують «упорядковану вертикаль».

Особи, які знаходяться при владі, стверджують, що на сьогодні тільки

вони мають все необхідне для керівництва розвитком країни та регіо

нів, а деякі керівники намагаються довести, що якщо провести вибо

ри органів місцевого самоврядування і дати їм право самостійно роз

поряджатися бюджетом, власністю, господарством, то настане анар

хія та хаос. Звідси випливає висновок, що прихильники такого підходу

прагнуть будьякою ціною монополізувати владу в своїх руках та збе

регти всі привласнені повноваження.

Тим часом створення величезної кількості виконавчих вертика

лей і різних відомств у районах та містах не тільки не підвищує ефектив

ності роботи владних органів, але й серйозно погіршує її в багатьох

позиціях та напрямах [204].

Враховуючи зарубіжний досвід функціонування органів місце

вого самоврядування, не треба вдаватися до переваг, їх абсолютизації,

створення вертикалі як по лінії представницьких, так і по лінії вико

навчих органів [205]. Це відкриває можливості для невиправданого

втручання центральних органів державної влади в сферу діяльності

місцевого самоврядування [206], а суверенна правова державність Ук

раїни формується в умовах демократизації суспільного життя, прева

лювання і домінування тенденцій до раціоналізації країни і децентра

лізації врядування [207].

Тому зазначені дії викликають перманентне протистояння між

центральною владою і органами місцевого самоврядування, місцеви

ми органами виконавчої влади і місцевим самоврядуванням, між орга

нами самоврядування різних рівнів. Не випадково Президент України

в своєму виступі «Уроки і перспективи місцевого самоврядування» на

урочистому засіданні Асоціації міст України 7 грудня 2000 року наго

лосив, що предметом уважного і глибокого вивчення мають бути такі

актуальні питання: розмежування сфер компетенції органів виконав

чої влади та місцевого самоврядування у наданні управлінських та со

ціальних послуг; зміцненні власної дохідної бази місцевого самовря

дування та вироблення механізмів формування місцевих бюджетів, ре

формування міжбюджетних відносин, управління комунальною

власністю; особливості державного нагляду та контролю за діяльністю

органів і посадових осіб місцевого самоврядування; принципи та ме

тоди реалізації державної кадрової політики на регіональному і місце

вому рівнях; становлення інституту служби в органах місцевого само

врядування [208].

Загальновідомо, що становлення місцевого самоврядування в

Україні зіштовхується не тільки з прихованим та явним опором різних

владних структур, але й з іншими проблемами суб'єктивного характе

ру. Одна з головних – пасивність населення, що є не тільки наслідком

минулого, але й негативними наслідками досить повільного проведен

ня нинішніх реформ.

Розгубленість, «шоковий стан», неприйняття існуючого в по

єднанні з відсутністю навиків суспільнополітичної самоорганізації,

соціальна апатія викликають у багатьох громадян не тільки нерозумі

ння суті, але й можливостей місцевого самоврядування.

Що стосується політичної культури населення, то це питання

також є одним із ключових. На жаль, більшість виборців недостатньо

добре уявляють собі систему владних відносин у сучасній Україні. Тому

з одного боку вони часто висувають завищені вимоги до органів місце

вого самоврядування, будучи впевненими, що на цьому рівні мають

вирішуватися всі питання, а з іншого боку – не знають своїх прав, не

вмиють їх захищати і не усвідомлюють своєї особистої активної участі

в процесі створення та діяльності інституту місцевого самоврядуван

ня.

На наш погляд, однією з проблем розвитку місцевого самовряду

вання в Україні є й те, що воно народжується у винятково складних

умовах сучасного українського суспільства та його ще несформованої

політичної організації.

Це зумовлено могутнім бюрократичним тиском державних чинов

ників на сформовані інститути місцевого самоврядування і відставан

ням місцевого та регіонального законодавства від об'єктивних потреб

розвитку публічної влади на місцях, а також і неготовністю населення

до нових політичних і соціальноекономічних реалій.

Є, звичайно, і більш серйозна об'єктивна причина повільного ста

новлення і функціонування місцевого самоврядування в Україні. У

нашій державі (і в дореволюційній Росії, і в СРСР) завжди було і зали

шається централізоване управління, що об'єднує правотворчість, ви

конавчу владу, яка на місцях здійснювалась державними структура

ми, які підпорядковувались центру.

Місцеве самоврядування (зокрема дореформене і пореформене

земство, міське самоврядування) ніколи не виходило в своїй діяльності

поза межі вузького кола питань місцевого господарського значення.

В Україні, як і в Росії, ніколи не було територіальних рівнів орга

нізації влади, яка була єдиною територіальною владою загальної ком

петенції, що виконувала накази та розпорядження центральної дер

жавної влади. Остання, сформована в центрі на галузевих і функціо

нальних засадах, реалізувалась на місцях її організації. Наприклад, у

Радянському Союзі було більше, ніж 140 тільки загальносоюзних та

союзнореспубліканських міністерств, державних комітетів та інших

центральних відомств, тоді як у Сполучених Штатах Америки, як пра

вило, число федеральних міністерств не перевищує 1012. По суті, це

становище не змінилося й досі. Більш того, існує тенденція росту армії

державних чиновників, яка цілком і повністю протипоказана завдан

ням і меті формування ринкової економіки, ринкових відносин у не

залежній Україні.

Звідси можна зробити висновок, що, незважаючи на всі ці про

блеми розвитку та інституціоналізації, система місцевого самовряду

вання формується, росте, переборює та перемагає об'єктивні і суб'єк

тивні труднощі. Продовжується процес становлення, функціонуван

ня, розвитку системи місцевого самоврядування як управлінської си

стеми на місцях, яка є сукупністю управлінських підсистем (структур),

які об'єднані різносторонніми зв'язками і відносинами з метою вирі

шення багатосторонніх проблем і завдань місцевого населення на

відповідній території – села, селища, міста – а також на території всієї

України.

Варто зазначити, що в умовах становлення і розвитку місцевого

самоврядування, в умовах соціальної апатії, особливого значення на

буває різнобічна державна підтримка становлення системи місцевого

самоврядування, розроблення та затвердження на урядовому рівні дер

жавної програми місцевого самоврядування в Україні, яка б передба

чила основні напрями цієї підтримки в сфері формування правової і

фінансовоекономічної основи; формування системи державного кон

тролю над діяльністю місцевих органів; забезпечення інформаційною

підтримкою й інформаційним забезпеченням діяльності місцевого са

моврядування тощо.

З прийняттям нової Конституції України було зроблено значний

крок на шляху розбудови демократії, але законодавство щодо форм

безпосередньої демократії або не відповідає Основному Закону, або

постійно змінюється, що, звичайно, значною мірою зумовлено відсут

ністю міцного наукового підґрунтя народовладдя, адже «демократія

набуває дієвості лише тоді, коли з теорії» перетворюється на практи

ку. І навпаки, її соціальна енергетика та конструктивізм «випарову

ються», коли вона сприймається як щось зовнішнє і недоречне у ви

рішенні повсякденних проблем [209].

У контексті проблем, що розглядаються, необхідно зупинитися на

актуальних проблемах становлення та розвитку виборчого законодав

ства в Україні; адже виборче право – один із найдавніших інститутів

публічного права, форм безпосередньої демократії. Вибори як спосіб

формування структур парламентського типу були закріплені вже в пер

ших конституціях Європи, зокрема в акті під назвою «Правовий Ук

лад і Конституція відносно прав і вільностей війська Запорізького»,

відомому в світі як Конституція 1710 р. гетьмана Пилипа Орлика.

Поряд з принципами діяльності органів державної влади фіксува

лися також і положення щодо порядку та термінів скликання вищого

представницького органу тих часів – Генеральної Ради [210].

Таким чином, вибори є сучасною, цивілізованою правовою фор

мою завоювання й оновлення влади, приведення її структур та діяль

ності у відповідність із потребами життя, демократичним способом

формування та змінювання(періодичного чи позачергового) особово

го складу органів державної влади та органів місцевого самоврядуван

ня, підтвердження їхніх повноважень на новий термін. Здійснення

виборів у юридичному контексті треба розглядати як процес, найваж

ливіша стадія якого – голосування [211].

З прийняттям нової Конституції 1996 р. Україна стала на шлях де

централізації державної влади та запровадження місцевого самовряду

вання, яке неможливе без формування ефективно діючих його органів,

що формуються шляхом виборів, які мають політичне значення.

Відомо, що за останні роки в Україні відбулося значне оновлення

виборчого законодавства, спрямованого на розвиток демократичних

принципів самих виборів, уточнення правового статусу учасників ви

борчого процесу, недопущення використання «брудних» виборчих

технологій, посилення громадського контролю за результатами ви

борів, забезпечення об'єктивного та неупередженого ставлення до усіх

суб'єктів виборчого процесу в діяльності виборчих комісій, а основні

засади реформи виборчого законодавства були пов'язані з утверджен

ням як у законодавстві, так і у виборчій практиці загально прийнятих

принципів виборчого права: таких, як загальність, альтернативність,

гласність, розширення сфер судового захисту виборчих прав, запро

вадження більш чіткого правового регулювання всіх процедур вибор

чого процесу.

Аналіз процесу становлення виборчого законодавства України по

казав, що за десять років незалежності в нашій державі проведено вісім

виборчих компаній щодо виборів Президента України, народних депу

татів України, та виборів до органів місцевого самоврядування.

Варто зазначити деякі проблеми, що виникають у процесі реалі

зації виборчого законодавства: це поперше, негативна практика, що

склалася в нашій країні, коли кожна нова виборча кампанія прово

диться за новим виборчим законом, і який приймається за місяцьдва

до початку виборчої кампанії, а інколи – уже під час її проведення.

Подруге, чинне виборче законодавство часто пов'язане з декларатив

ними нормами, які носять формальний характер, тому що в них

відсутній механізм реалізації.

Потретє, негативним як для законодавства взагалі, так і для чин

ного виборчого законодавства, зокрема, є його внутрішня супереч

ливість та неузгодженість з іншими нормативноправовими актами, а

також закріплення десятків різноманітних обмежень і заборон, за по

рушення яких у більшості випадів чинним законодавством не встанов

лено жодної юридичної відповідальності.

Почетверте, у виборчому процесі ще досі законодавчо не врегу

льована низка виборчих процедур, а саме:

а) порядок використання засобів масової інформації під час про

ведення передвиборної агітації;

б) порядок здійснення контролю за надходженням коштів на ра

хунки виборчих фондів суб'єктів виборчого процесу та порядок акре

дитації офіційних спостерігачів.

Таким чином, підсумовуючи, можна зробити висновок: минуло

більше п'яти років з часу прийняття Конституції України, а держава

все ще перебуває в пошуках оптимальних підходів до врегулювання

виборчого законодавства, зокрема, у Конституції відсутній окремий

розділ, присвячений виборчому процесу, а також немає розділу, в яко

му окремо визначалися б засади правового статусу обранців до Вер

ховної Ради України та до органів місцевого самоврядування.

Аналіз проведених досліджень переконливо свідчить про не

обхідність суттєвого вдосконалення чинного законодавства, про місце

ве самоврядування загалом, виборчого і референдного законодавства

зокрема. Так, не врегульовані також питання щодо спостереження за

місцевими виборами, тому Центральною виборчою комісією прийнято

дві постанови з цього питання, а саме: постанова від 9 лютого 1998 року

№ 52 «Про офіційних спостерігачів від інших держав і міжнародних

організацій та їх статус при підготовці та проведенні виборів депу

татів місцевих рад та сільських, селищних, міських голів» та поста

нова від 6 серпня 1998 року № 326 «Про зразок посвідчення офіційних

спостерігачів від інших держав та міжнародних організацій на повтор

них виборах, виборах депутатів місцевих рад, сільських, селищних,

міських голів замість тих, які вибули».

На нашу думку, до чинного виборчого законодавства доцільно було

б унести деякі зміни та доповнення, а саме:

– у відповідних розділах закону дати тлумачення терміна «перед

виборна агітація», а також інших термінів, що можуть вживатися, –

«політична реклама», «політична інформація» тощо ;

– зазначити конкретні строки проведення передвиборної агітації,

зокрема, при необхідності другого туру голосування чи повторних виборів;

– ввести спеціальну статтю, що визначала б порядок та організа

цію спостереження (контролю) за використанням засобів масової

інформації під час проведення передвиборної агітації;

– визначити в законі механізм забезпечення для всіх суб'єктів ви

борчого процесу рівних умов та можливостей при використанні всіх

видів, засобів масової інформації;

– чітко визначити джерела фінансування та порядок фінансуван

ня місцевих виборів;

– при визначенні загального складу районної та обласної ради вра

ховувати не тільки кількість територіальних громад адміністративно

територіальних одиниць, що входять до складу району або області, а й

чисельність населення у відповідних територіальних громадах;

– надати виборчим комісіям право зняття з реєстрації кандидата,

який допустив порушення виборчого законодавства;

– запровадити відповідальності суб'єктів подання пропозицій

щодо кандидатур до складу виборчих комісій за їх роботу в комісії і

встановити в законі чіткі положення про правові наслідки щодо пору

шень виборчого законодавства.

Зокрема, Законом України «Про Центральну виборчу комісію»

Комісія наділена правом внесення до Верховної Ради України в уста

новленому порядку пропозицій щодо вдосконалення виборчого зако

нодавства [212], але, на жаль, до цього часу цей порядок парламентом

так і не встановлений.

Вважається, що подальша перспектива розвитку вітчизняного ви

борчого законодавства для України виглядає непривабливою, не

втішною, тому що вже напередодні нових парламентських та місцевих

виборів у березні 2002 року Верховна Рада України розробляла нові

виборчі закони з огляду на необхідність зміни виборчих систем.

На нашу думку, зараз найбільш актуальними і, безперечно, ди

скусійними залишаються положення виборчого законодавства Украї

ни в сфері місцевого самоврядування, якими необхідно:

– врештірешт визначити виборчу систему на місцевих виборах;

– встановити нову систему виборчих комісій, а також засади та

механізми формування цих комісій, вдосконалити форми і методи їх

діяльності;

– розширити перелік суб'єктів відповідальності за порушення ви

борчого законодавства та встановити можливість визнання виборів

недійсними;

– законодавчо закріпити форми та механізми взаємодії виборчих

комісій та органів державної виконавчої влади, органів місцевого са

моврядування в процесі організації виборчих кампаній тощо.

Таким чином, підсумовуючи, можна сказати, що для остаточного

вирішення переважної більшості проблем, зумовлених недосконалі

стю українського законодавства про місцеве самоврядування, зокре

ма виборчого законодавства, потрібно прийняти Виборчий кодекс

України, в якому були б узагальнені всі виборчі процедури під час

організації і проведення виборів та референдумів.

У Виборчому кодексі України нормативно слід закріпити вимогу

про те, що зміни до виборчого закону можуть вноситися не пізніше,

як за півроку до офіційного початку виборчої кампанії, що дасть мож

ливість забезпечити підготовку та проведення виборів на належному

організаційному і правовому рівнях.

Звичайно, вдосконалення виборчого законодавства України, виз

начення алгоритм виборчого процесу, тісно пов'язане із кількістю

виборчих кампаній, що відбулися в Україні за роки незалежності. Так, на

приклад, вибори до органів місцевого самоврядування в червні 1994 року

проводилися за Законом України від 24 лютого 1993 року, до якого двічі

вносилися зміни; вибори в березні 1998 року – за Законом України від

14 січня 1998, до якого зміни вносилися один раз; вибори в березні

2002 року – за Законом України від 14 січня 1998 року, із змінами та

доповненнями до нього, а одним із основних здобутків нового украї

нського виборчого законодавства, що піднімає його до європейського

рівня, є надання пріоритетної ролі політичним партіям на всіх стадіях

виборчого процесу, а, особливо, при висуванні кандидатів.

Таким чином, слід зазначити, що саме прийняття Виборчого ко

дексу України – це єдиний шлях до стабілізації українського виборчо

го законодавства, оскільки він дозволить систематизувати це законо

давство, і створити правову базу, за якої замість кількох окремих нор

мативноправових актів діє один, що впорядковує правовідносини та

процедури в конкретній сфері і чітко уніфіковує методи їх правового

регулювання.

Не випадково Президент України Л.Д.Кучма в своєму виступі

«Уроки і перспективи місцевого самоврядування» на урочистих збо

рах Асоціації міст України 7 грудня 2000 року наголосив, що треба чітко

визначити напрями вдосконалення та оновлення законодавчої бази

місцевого самоврядування [213].

У силу відомих обставин в Україні, як і в більшості країн СНД,

прийняття законів про референдуми передувало прийняттю консти

туцій. Така ситуація обумовлює необхідність приведення закону про

референдуми у відповідність з новою Конституцією.

На сьогодні Закон України «Про всеукраїнський та місцеві рефе

рендуми» не відповідає Основному Закону і потребує суттєвого дооп

рацювання та зміни чи розроблення і прийняття нового закону. Чин

ний закон про референдуми визначає питання, що є предметом все

українського та місцевих референдумів регулює основні стадії проце

дури референдумів. Але Закон не відповідає основним конституцій

ним положенням щодо суб'єктів і предметів всеукраїнського і місце

вих референдумів. Зокрема, невизначеним лишається коло суб'єктів,

уповноважених ініціювати всеукраїнський референдум з питань зміни

території України, невизначеним є коло питань, що становлять пред

мет всеукраїнського референдуму, ініційованого народом, не деталі

зується процедура призначення (проголошення) всеукраїнського ре

ферендуму Президентом України тощо.

На нашу думку, у перспективі бачиться доцільним прийняття ок

ремого Закону України про місцеві референдуми в Україні, а праці

вченихюристів стануть тим підґрунтям, на якому незабаром «проро

сте» перша поправка до Конституції України, яка буде містити чітке

визначення поняття місцевого референдуму та загальні положення

щодо нього. А поєднання в одному законі правового регулювання за

гальнонаціонального (всеукраїнського) і місцевих референдумів дещо

штучне, незважаючи на те, що за своїми формально юридичними оз

наками їх правова природа суттєво відрізняється. Щодо місцевого ре

ферендуму, то він може бути інституалізованим або окремим законом,

або деталізованим у законах про місцеве самоврядування.

Слід зазначити, що організаційноправовому забезпеченню місце

вого самоврядування, вдосконаленню нормативноправової бази

сприяло також утворення відповідних державних координаційних

органів при Президентові та Кабінеті Міністрів.

Вернуться к содержанию