Місцеве самоврядування здійснюється територіальною громадою з метою вирішення питань місцевого значення й у межах, передбаче них Конституцією й законами України. Територіальна громада здійснює місцеве самоврядування безпосередньо, шляхом використан ня певних форм безпосередньої (прямої) демократії, й опосередкова но, через визначені представницькі органи, сформовані самою тери торіальною громадою.

 

Отже, становить інтерес виявлення співвідношення принципів місцевого самоврядування України з безпосередньою демократією, що дозволить одержати достовірну інформацію про дійсну роль територі альної громади в реалізації місцевого самоврядування в Україні, її впливі на процеси, що відбуваються на локальному рівні соціуму й держави. Але для цього спочатку варто звернутися до термінологічної ха рактеристики поняття «принцип», визначити його етимологічне зна чення, а також роль у становленні системності в місцевому самовря дуванні, праводієздатності його основного суб’єкта – територіальної громади, у закріпленні соціальних і правових основ її діяльності, струк туруванні організаційних і організаційноправових форм реалізації самоврядної влади за допомогою безпосередньої демократії.

 

Радянський енциклопедичний словник, тлумачачи термін «прин цип», пояснює не тільки його походження від латинського principium – початок, основа, але й зазначає кілька сфер його тлумачення. Зо крема, «принцип» означає вихідне положення якоїнебудь теорії, на вчання, науки світогляду, політичної організації або внутрішнє пере конання людини, що визначає її ставлення до дійсності, норми пове дінки й діяльності [49]. Вбачається, що в основі розглянутої проблеми знайшли своє гармонійне сполучення й синергетичну взаємодію як принципи місцевого самоврядування, так і безпосередня демократія, як самоорганізація населення, так і конкретна позиція індивідачлена територіальної громади на важливіші аспекти організації й реалізації локальної демократії. Водночас у доктрині конституційного й муніципального права принципи місцевого самоврядування тлумачаться односторонньо, переважно в інституційному аспекті.

 

Так, наприклад, російський уче ний В.А. Баранчиков розуміє під принципами місцевого самовряду вання власне принципи організації та діяльності місцевого самовря дування, якими є ідеї й концепції, матеріалізовані й належним чином оформлені, які складають у своїй сукупності сутність і основу різних соціальних установ [50]. Крім того, він вважає, що питання щодо принципів місцевого са моврядування має важливе значення для розуміння місцевого само врядування як форми народовладдя та його функціонування у системі всіх державновладних відносин, що складаються між російським су спільством і державою. Таким чином, він підходить до розуміння місце вого самоврядування і його принципів з макрорівня соціуму, ігнорую чи власну колективістську, демократичну природу локальної демок ратії та її основного суб’єкта – територіального колективу, що утворюється й діє у сфері такої демократії специфічними, властивими тільки йому методами і способами. Це випливає з його позиції, відповідно до якої місцеве самовря дування опосередковує відносини між державою й суспільством [51]. І в цьому він погоджується з К.Ф. Шереметом, котрий бачить основну проблему не у збільшенні чи зменшенні кількості принципів органі зації й діяльності місцевого самоврядування, а у виявленні ступеня узагальненості виражених у них ідей і, відповідно, можливих варіантів правових механізмів, установлених для їх реалізації законодавцем на федеральному рівні й на рівні суб’єктів федерації [52].

 

Щодо цього поняття принципів місцевого самоврядування, яке запропонували О.Є. Кутафін і В.І. Фадєєв, характеризується не тільки більшою й достатньою повнотою, але також і конструктивністю, тому що включає визначення провідної ролі населення у становленні й фун кціонуванні місцевого самоврядування. Під зазначеними принципа ми варто розуміти обумовлені природою місцевого самоврядування головні засади й ідеї, що лежать в основі організації та діяльності насе лення і сформованих ним муніципальних органів [53]. Ще більш визначеною є позиція авторів підручника «Конститу ційне право країн Співдружності Незалежних Держав» Є.М. Ковешні кова, М.М. Марченка та Л.А. Стешенка, котрі при розгляді основних принципів організації місцевого самоврядування, відзначаючи особ ливості його конституційного й законодавчого регулювання в держа вах Співдружності, доходять дуже важливого висновку про те, що місцеве самоврядування – це сукупність форм безпосередньої демо кратії, коли населення саме вирішує проблеми, що виникають на даній території [54]. Звичайно ж, можна зазначити абсолютизацію в цьому формулюванні форм безпосередньої демократії, що практично ніве люють форми опосередкованої демократії, які відіграють за сучасних умов у практичній реалізації місцевого самоврядування провідну роль (діяльність органів місцевого самоврядування та їхніх виконавчих органів з вирішення питань функціонування територіального колек тиву. – О.П.), але не можна не зазначити й точного визначення назва ними авторами природи місцевого самоврядування, ролі і значення форм безпосередньої демократії у формуванні й реалізації принципів місцевого самоврядування, їх розвитку.

 

На нашу думку, такий розвиток здійснюється за кількома напря мами. Так, О.С. Шугріна, розглядаючи принципи місцевого самовря дування, фактично включає їх в основи місцевого самоврядування, що покликані забезпечити самостійність діяльності населення із управлі ння місцевими справами, незалежність і невтручання з боку органів державної влади, створення умови для ефективного вирішення питань, що виникають на місцевому рівні [55].

 

Таким чином, суттєво розши рюється сфера соціальної діяльності населення на локальному рівні, на становлення, формування й функціонування якої спрямовані прин ципи місцевого самоврядування. Необхідно відзначити, що позиція О.С. Шугріної має під собою серйозне нормативне підґрунтя – адже основні засади діяльності на селення щодо здійснення місцевого самоврядування закріплюються в Конституції Російської Федерації, федеральних законах, законах суб’єктів РФ, інших нормативних актах. Чільне місце серед них посідає Федеральний закон РФ «Про загальні принципи організації місцевого самоврядування в Російській Федерації» від 28 серпня 1995 р. [56], що, поперше, носить профільний характер, а подруге, у ст. 7 і низці інших статей цього акта міститься цілий ряд термінів, які визначають прин ципи локальної демократії – законодавчі, територіальні та фінансо воекономічні основи місцевого самоврядування. Щодо цього конструктивною є позиція А.М. Писарєва, котрий визначає основи місцевого самоврядування у ракурсі, що нас цікавить, – це сукупність правових норм, які містяться в Конституції РФ, феде ральних законах і закріплюють найбільш важливі, спільні для всіх суб’єктів РФ, муніципальних утворень територіальні, правові, фінан совоекономічні основи діяльності населення з вирішення завдань місцевого значення [57].

 

Таким чином, незважаючи на певні і природні відмінності в системі місцевого самоврядування РФ і України, можна дійти висновку, що всі основи (читай, принципи. – О.П.) місцевого самоврядування мають в обов’язковому порядку розумітися й засто совуватися тільки у зв’язку з населенням, його діяльністю щодо реалі зації інтересів місцевого співтовариства, вирішення завдань місцево го значення (ст. 140 Конституції України). Крім того, варто визначити коло нормативноправових джерел, що містять у собі принципи місцевого самоврядування. У Російській Федерації – це федеральна конституція, федеральні закони (причому, один із них, згаданий раніше, спеціально регулює принципи місцево го самоврядування), що закріплюють загальні принципи місцевого самоврядування, а також статути (основні закони) суб’єктів РФ.

 

До загальних принципів місцевого самоврядування згідно з Фе деральним законом «Про загальні принципи організації місцевого са моврядування Російської Федерації» належать: – самостійність місцевого самоврядування; – виборність органів місцевого самоврядування й посадових осіб місцевого самоврядування; – відкритий і публічний характер (гласність) діяльності органів місцевого самоврядування та їхніх посадових осіб; – використання місцевих звичаїв і традицій в організації та діяль ності місцевого самоврядування; – право муніципальних утворень на об’єднання. Як бачимо з перелічених принципів місцевого самоврядування, всі вони деякою мірою містять потенціал безпосередньої демократії, що дозволяє забезпечити становлення й функціонування цього інсти туту. Таке саме становище спостерігається і при дослідженні статутів (основних законів) суб’єктів Російської Федерації, в яких знаходять своє закріплення принципи місцевого самоврядування відповідно до особливостей його здійснення в конкретних регіонах країни. Так, на приклад, Статут Псковської області РФ до принципів місцевого само врядування, що здійснюються на її території, відносить: – державні гарантії місцевого самоврядування; – організаційну відособленість місцевого самоврядування, його органів у системі управління державою і взаємодію з органами дер жавної влади в здійсненні загальних завдань і функцій; – самостійне визначення співтовариством структури органів місцевого самоврядування; – визнання за місцевим співтовариством власних повноважень, самостійності при вирішенні питань місцевого значення, виходячи з цих повноважень; – достатність матеріальних і фінансових ресурсів для виконання функцій місцевого самоврядування; – відповідальність органів і посадових осіб місцевого самовряду вання перед місцевим співтовариством; – економічну й фінансову самостійність, самостійне управління й розпорядження муніципальною власністю, формування, затверджен ня й виконання місцевого бюджету [58].

 

Статут Оренбурзької області визначає такі принципи місцевого самоврядування: – самостійне розпорядження органами місцевого самоврядуван ня муніципальною власністю, місцевим бюджетом, введення місце вих податків і зборів; – самостійне вирішення питань місцевого значення, виходячи з інтересів населення; – гарантованість можливостей вільного використання всіх форм безпосередньої демократії; – гласність і підконтрольність для населення функціонування органів місцевого самоврядування; – урахування національних, історичних, соціальноетнографічних та інших особливостей в організації та діяльності місцевого самовря дування [59].

 

В Україні основні принципи локальної демократії містяться в Кон ституції України та Законі України «Про місцеве самоврядування в Ук раїні» від 21 травня 1997 р. Такі джерела, як статути (хартії) місцевого самоврядування, на прийняття яких на сьогодні мають право територі альні громади (ст. 19 Закону України від 21 травня 1997 р.), також мо жуть містити будьякі принципи місцевого самоврядування, що пере важно стосуються особливостей його здійснення на будьякій території, але через, поперше, нечисленність подібних актів, прийнятих в основ ному невеликою кількістю міських рад, і, подруге, варіабельність підходів до їх прийняття статути в даний час не можуть розглядатися як нормативний акт локального регулювання, що містить принципи місце вого самоврядування, застосовані на визначеній території. Таким чи ном, можна дійти висновку, що в Україні знайшли своє нормативне за кріплення тільки основні принципи місцевого самоврядування. Інший напрям у розвитку принципів місцевого самоврядування бачиться в закріпленні їх у міжнародноправових стандартах локаль ної демократії, які розробляються: а) у рамках міжнародних міжуря дових організацій (ММУО) (Рада Європи, Європейський Союз тощо) і приймаються державамичленами цих організацій за допомогою підписання міжнародних договорів; б) у рамках міжнародних неуря дових організацій (МНУО) місцевої влади (наприклад, Міжнародний Союз місцевої влади), що потім лобіюються міжнародною громадські стю й органами місцевого самоврядування конкретних держав з ме тою включення їхніх основних положень у національне законодавство цих держав [60]. Так, наприклад, принципи місцевого самоврядування сформульо вані в Європейській хартії місцевого самоврядування [61], прийнятої 1985 р. Радою Європи – найбільшою ММУО регіонального характе ру, що об’єднує нині 41 державу континенту.

 

Практично всі статті, що містяться в розділі I цього міжнародного договору (ст. 2–11), є зведен ням принципів, на основі яких має бути організоване, «побудоване» місцеве самоврядування в конкретній країні. Найбільш важливий зі згаданих принципів – принцип самостійності місцевого самовряду вання, що визначає роль населення у становленні й розвитку цього найважливішого соціального інституту. Водночас варто зазначити, що цей і інші принципи локальної демократії в Європейській хартії роз глядаються не щодо населення конкретної території, а крізь призму органів місцевого самоврядування, їхньої компетенції, порядку здійснення повноважень і використовуваних для цього коштів [62]. Звідси можна дійти висновку, що зазначений документ переважно містить принципи представницької демократії, а принципи прямої демократії знаходять у ньому опосередковане закріплення. Цей висновок підтверджується під час систематичного аналізу нормативноправових актів зарубіжних держав, що регламентують місцеве самоврядування. Деякі закріплюють принцип самостійності місцевого самоврядування, однак він тлумачиться переважно як авто номія організаційних структур місцевого самоврядування. Так, на приклад, основними засадами (принципами) місцевого самоврядуван ня в Німеччині є: – місцеве самоврядування як один із принципів державного по рядку; – визнання за місцевим самоврядуванням певної компетенції; – правова регламентація місцевого самоврядування; – організаційна самостійність місцевого самоврядування; – відкритий і публічний характер діяльності органів місцевого са моврядування; – територіальний принцип організації та діяльності місцевого са моврядування [63]. Варто наголосити, що, незважаючи на відсутність у США загаль нофедерального конституційного регулювання місцевого самовряду вання, що «є породженням штатів і спирається на закони й консти туції штатів у тім, що стосується їхнього статусу, прав і привілеїв» [64], й існування практично 50 різних систем місцевого самоврядування (за кількістю штатів), основним принципом місцевого самоврядування вважається «правління народу за допомогою своїх представників і в його інтересах».

 

Таке опосередковане закріплення ролі населення призвело до того, що в муніципальному праві США ключове значення надається реалізації потреб справедливості й рівності перед законом, причому ці потреби стосуються насамперед місцевих органів. Перевага в органі зації місцевого самоврядування віддається здійсненню таких прин ципів, як: федералізм, система «стримань і противаг», гармонізація інтересів держави й особистих прав і свобод людини і громадянина.

 

Однак слід зазначити важливу роль у інституціоналізації місцевого са моврядування населення (електорату), яке завдяки своєму праву при ймати конституцію штату через референдум може обмежити й обме жує повноваження законодавчого органу штату щодо місцевих органів, а на виборах органів місцевого самоврядування (муніципалітет, мер) за допомогою прямої демократії здатне ефективно впливати на їхній персональний склад. З огляду на факт ратифікації Україною 15 липня 1997 р. Євро пейської хартії місцевого самоврядування [65] та імплементації її на підставі ч. 1 ст. 9 Конституції України в національне законодавство нашої держави як закону, дуже продуктивним убачається розгляд сприйняття принципів місцевого самоврядування в її конституційно законодавчих актах щодо предмету дослідження. Конституція України, як наголошувалося, містить цілу низку ос новних принципів місцевого самоврядування, найважливішим з яких є принцип визнання й легалізації локальної демократії, закріплений у ст. 7 Конституції: «В Україні визнається і гарантується місцеве само врядування». Таке саме значення мають принципи, які закріплюють провідну й визначальну роль територіальної громади у становленні й здійсненні місцевого самоврядування: а) місцеве самоврядування є правом територіальної громади; б) самостійність вирішення населенням питань місцевого значення; в) різноманіття організаційних форм здійснення місцевого само врядування – місцеве самоврядування здійснюється територіальною громадою безпосередньо й через органи місцевого самоврядування (ст. 140 Конституції); г) у власності територіальних громад знаходяться рухоме й неру хоме майно, доходи місцевих бюджетів, інші кошти, земля, природні ресурси, що є матеріальною й фінансовою основою місцевого само врядування (ст. 142 Конституції); д) територіальні громади й органи, що вони утворюють, мають власні повноваження, у межах яких діють самостійно, під свою відпо відальність (статті 142, 143 Конституції); е) права місцевого самоврядування (і, отже, територіальної гро мади. – О.П.) захищаються в судовому порядку (ст. 145 Конституції).

 

Варто зазначити, що значний потенціал безпосередньої демо кратії, який міститься в конституційних формулюваннях, на жаль, не знайшов свого закріплення на законодавчому рівні. Здається, це по яснюється насамперед тим, що в Конституції України знайшла своє закріплення «громадська» теорія місцевого самоврядування, яка вва жає, що ця теорія діє ізольовано від сфери державної діяльності, кон центруючись тільки на своїх локальних інтересах, а в профільному за конодавстві на практиці була реалізована «державна» теорія місцевого самоврядування, яка вважає, що місцеве самоврядування породжене державою й нерозривно з нею пов’язане, звідси спостерігається здійснення державних повноважень через недержавні органи або ви борних посадових осіб, тобто місцева влада здійснює переважно функції, делеговані їй державною владою [66]. Таким чином, у профільному Законі України від 21 травня 1997 р. були «розмиті» конституційні положення, що закріплювали правовий статус територіальної громади як первинного суб’єкта місцевого са моврядування і як основного носія безпосередньої демократії; і пере важна більшість повноважень місцевого самоврядування була закріп лена не стільки за місцевими радами, що прямо формуються терито ріальною громадою, скільки за виконавчими органами місцевих рад, що вони формують.

 

Звідси самоврядна влада територіальної громади набуває не стільки «вторинного», скільки «третинного» характеру, тоб то, по суті, нівелюється. При цьому закріплення в законі положення про те, що «територіальна громада села, селища, міста є первинним суб’єктом місцевого самоврядування, основним носієм його функцій і повноважень» (п. 1 ст. 6), а також форм безпосередньої демократії, здійснюваних територіальною громадою, не має нікого вводити в ома ну. Подібного висновку можна дійти й з аналізу основних принципів місцевого самоврядування, які знайшли своє закріплення у ст. 4 Зако ну України «Про місцеве самоврядування в Україні», що вважає на лежними до них принципи: народовладдя; законності; гласності; ко легіальності; сполучення місцевих і державних інтересів; виборності; правової, організаційної й матеріальнофінансової самостійності місцевого самоврядування в межах повноважень, визначених законом; підзвітності й відповідальності перед територіальними громадами їхніх органів і посадових осіб; державної підтримки та гарантій місцевого самоврядування; судового захисту прав місцевого самоврядування.

 

З досить великого переліку принципів, до безпосередньої демок ратії належать деякі: принципи народовладдя, гласності, виборності, підзвітності й відповідальності перед територіальними громадами їхніх органів і посадових осіб, судового захисту прав місцевого самовряду вання. Крім того, до виділеної групи принципів можна віднести такі принципи, що закріплені у ст. 3 зазначеного Закону, і мають для здійснення місцевого самоврядування загальний характер – вони ви значають право громадян на участь у місцевому самоврядуванні. Це принципи участі громадян у місцевому самоврядуванні за належністю до відповідної територіальної громади й недискримінації громадян у сфері місцевого самоврядування залежно від раси, кольору шкіри, по літичних, релігійних та інших переконань, статі, етнічного й соціаль ного походження, майнового стану, місця проживання й терміну про живання на відповідній території, за мовними й іншими ознаками. Принцип народовладдя раніше вже розглядався у новій інтер претації, в основі якої лежить визначення місцевого самоврядування як форми реалізації населенням визначеної території локальних інте ресів за допомогою самостійного вирішення питань місцевого значен ня. Потенціал безпосередньої демократії в даному принципі є незапе речним.

 

Принцип гласності в місцевому самоврядуванні є важливим і кон структивним в аспекті безпосередньої демократії, тому що він дозво ляє проконтролювати діяльність органів місцевого самоврядування, виконавчих органів, власне органів місцевого самоврядування, а та кож діяльність на локальному рівні державних органів влади й управ ління всіх рівнів (центральні, регіональні), дає можливість населенню території впливати на вироблення рішень, що порушують їхні інтере си, права і свободи. Складовими цього принципу є положення: зако ни й інші нормативноправові акти, зокрема, акти локального регу лювання мають публікуватися; органи й посадові особи місцевого самоврядування зобов’язані забезпечувати кожному члену тери торіальної громади можливість ознайомлення з документами й мате ріалами, що безпосередньо стосуються прав і свобод людини, а також одержання достовірної інформації про діяльність органів місцевого са моврядування; органи й посадові особи місцевого самоврядування зо бов’язані давати відповідь по суті звернень жителів у терміни, перед бачені чинним законодавством. Принцип виборності органів місцевого самоврядування є основ ним інституціональним принципом місцевого самоврядування. На основі його реалізації, шляхом виборів територіальна громада формує систему органів місцевого самоврядування.

 

Можна говорити, що місцеві вибори є однією з вищих форм реалізації територіальною гро мадою публічної (самоврядної) влади, у них знаходить свій прямий прояв безпосередня демократія населення визначеної території. Принцип підзвітності й відповідальності перед територіальними громадами їхніх органів і посадових осіб синергує з принципом ви борності в місцевому самоврядуванні. Звертає на себе увагу формулю вання цього принципу – органи й посадові особи місцевого самовряду вання однозначно названі органами й посадовими особами територі альних громад, їм підзвітні й несуть відповідальність перед ними.

 

Таким чином, закріплюючи вторинну природу органів і посадових осіб місце вого самоврядування, законодавець не тільки закріпив інституційну роль територіальної громади в їх формуванні та утворенні, але й пе редбачив «зворотний» зв’язок між зазначеними суб’єктами. Органи місцевого самоврядування та їхні посадові особи відповідають перед населенням не тільки за прийняті рішення, але й за власні дії. Тому за допомогою передбачених у законодавстві форм безпосередньої демо кратії вони мають звітувати про свою діяльність у сфері реалізації са моврядних повноважень перед мешканцями території й можуть нести за це відповідальність. Принцип судового захисту прав місцевого самоврядування також має відношення до безпосередньої демократії.

 

Жителі – члени терито ріальної громади в індивідуальному чи колективному порядку можуть подавати в суди загальної юрисдикції позови про визнання недійсни ми дій, що порушують право на місцеве самоврядування, а також їхні права, свободи й законні інтереси як членів територіальної громади, нормативноправові акти органів державної влади й управління, їхніх посадових осіб, органів і посадових осіб місцевого самоврядування, підприємств, установ і організацій, розташованих на території відпо відної територіальної громади, а також суспільних об’єднань. Принципи, що гарантують право на участь громадян у місцевому самоврядуванні, можна тлумачити в розширювальному аспекті як принципи дотримання прав і свобод людини і громадянина на рівні локальної демократії.

 

Дійсно, права і свободи людини, закріплені в розділі ІI Конституції України (обирати й бути обраним в органи місце вого самоврядування, звертатися особисто, направляти індивідуальні і колективні звернення в органи місцевого самоврядування, знайоми тися з документами й матеріалами, що безпосередньо торкаються прав і свобод людини і громадянина, оскаржувати в суді рішення й дії органів місцевого самоврядування, здобувати освіту, медичну допомогу, реа лізовувати право на житло тощо), здійснюються насамперед на локаль ному рівні. Тому навіть незначне порушення законності, недотримання прав і свобод людини і громадянина в діяльності місцевого самовря дування розцінюється як зазіхання й попрання принципів демократії і громадянського суспільства. Звідси можна дійти висновку, що закрі плені й гарантовані Конституцією України права і свободи людини і громадянина обумовлюють і визначають основну й повсякденну діяльність органів місцевого самоврядування.

 

Резюмуючи, можливо дійти висновку про те, що, незважаючи на наявний у законодавстві України значний «перекіс» у бік регламен тації становлення й діяльності організаційних структур місцевого са моврядування, багато які його принципи несуть у собі значний потен ціал безпосередньої демократії, що надає можливість і дозволяє тери торіальним громадам впливати на соціальні процеси, які відбуваються в сфері місцевого самоврядування, впливати на його конституювання й позитивне функціонування.