 Актуальність проблеми, повного і своєчасного реального виконання рішень судів та інших органів зростає у зв'язку з введенням нових нормативно-правових актів, що регулюють окремі питання виконавчого виробництва і вимагають пильної уваги не тільки вчених, але і практиків.
Особливо це стосується реалізації у виконавчому виробництві такої процесуальної гарантії забезпечення прав сторін, як оскарження рішень, дій або бездіяльності державних виконавців.
Мова йде про що вступили з 1 вересня 2005 року одночасно двох нових кодексах - Цивільному процесуальному кодексі України (ЦПК України) і Кодексі адміністративного судочинства України (КАС), що містять норми, що безпосередньо стосуються виконавчому виробництву.
При цьому слід зазначити, що якщо перший з названих кодексів був прийнятий законодавчим органом ще навесні 2004 року, що дало можливість оцінити його положення широкому колу осіб, то другий (КАС) приймався зовсім недавно, 6 липня 2005 року, що вимагає подальших коментарів.
Виходячи зі змісту КАС, можна виділити два блоку норм, що стосуються виконавчого провадження:
1) подання в адміністративний суд адміністративних позовів у справах щодо рішень, дій або бездіяльності державної виконавчої служби (стаття 181);
2) процесуальні питання, пов'язані з виконанням судових рішень в адміністративних справах (розділ V).
Розглядаючи перший блок норм, слід сказати, що виділене в Кодексі в самостійний вид виробництво по справах щодо рішень, дій або бездіяльності державної виконавчої служби фактично є однією з категорій адміністративних справ, розглянутих за загальними правилами позовного провадження з особливостями, зазначеними у статті 181 Кодексу.
З даних у статті 3 Кодексу визначень понятійного апарату випливає, що під адміністративним позовом розуміється звернення до адміністративного суду за захистом прав, свобод та інтересів у публічно-правових відносинах.
При цьому сторонами адміністративної справи виступають позивач і відповідач. Позивачем є особа, на захист прав, свобод та інтересів якої подано адміністративний позов до адміністративного суду, а також суб'єкт владних повноважень, на виконання повноважень якого подано позовну заяву до адміністративного суду.
Відповідачем виступає суб’єкт владних повноважень, а у випадках, передбачених законом, та інші особи, до яких звернуто вимогу позивача.
У процесі розробки КАС (Адміністративного процесуального кодексу) не було єдиної думки щодо назви документу, з яким буде звертатися зацікавлена особа в адміністративний суд, і, відповідно, що буде предметом розгляду адміністративного суду. Так, опублікований ще в 2002 році проект АПК України (Видавництво "Консум", Харків) припускав, що формою звернення до адміністративного суду буде письмову заяву (стаття 114 проекту), а сторонами судового процесу - суб'єкт звернення, суб'єкт оскарження (хоча це фактично одне і те ж особа), особи, які уклали адміністративний договір (стаття 80 проекту). Про адміністративне позові згадує тільки останній проект КАС, затверджений Верховною Радою України.
В той же час вивчення юридичної літератури радянських часів, починаючи з 40-х років XX століття, як адміністративного права, так і цивільного права, дозволяє говорити про дискусії вчених щодо існування адміністративного позову та адміністративної юстиції в радянському право, хоча думку більшості зводилося до буржуазної природі адміністративної юстиції, що означало її заперечення в радянському праві.
Крім того, з виділенням у ЦПК УРСР 1963 року в окремий вид цивільного судочинства (третій поряд з позовною і особливим виробництвом) провадження у справах, що виникають з адміністративно-правових відносин (які поступово вводилися в попередній ЦПК УРСР у редакції 1929 року, але ставилися до справах окремого провадження), вже серед вчених-процессуалистов виникла дискусія про те, чи існує у справах цього виробництва спір про право або провадження у справах, що виникають з адміністративно-правових відносин, слід відносити до неисковым виробництвам. В період дії вказаного Кодексу вже переважала думка про спірність провадження у справах, що виникають з адміністративно-правових відносин, однак можливість відновлення порушеного права була віднесена до підвідомчості судів загальної юрисдикції.
ЦПК УРСР 1963 року (підпункт "б" розділу III), що передбачає виробництво по справах, що виникають з адміністративно-правових відносин, пропонував за загальним правилом подавати скарги, в тому числі і на рішення, дії або бездіяльність державного виконавця чи іншої посадової особи державної виконавчої служби.
Стаття 85 Закону України "Про виконавче провадження" також встановлює уніфіковану термінологію "оскарження дій державного виконавця. Враховуючи положення КАС, виходить, що оскаржити рішення, дії або бездіяльність державного виконавця сторони виконавчого провадження (стягувач і боржник) мають право:
1) за ЦПК України (за загальним правилом) - до суду загальної юрисдикції, який видав виконавчий документ, якщо оскаржується рішення, дії або бездіяльність державного виконавця, за виконавчим документом цього суду;
2) за ГПК України - у господарський суд, якщо скарга стосується виконання рішень, ухвал, постанов господарських судів;
3) за КАС України - у адміністративний суд, причому редакція статті 181 КАС встановлює підвідомчість адміністративним судам такого роду вимог методом виключення, тобто словами "якщо законом не встановлено інший порядок судового оскарження рішень, дій або бездіяльності державного виконавця".
При цьому давно сформована термінологія "оскарження дій державних виконавців замінюється терміном "звернення з адміністративним позовом", тобто розгляд адміністративним судом спору про право.
З такій редакції статті 181 КАС слід припускати, що адміністративним судам будуть підвідомчі адміністративні позови по заявлених позовних вимог, пов'язаних з порушенням прав, свобод чи інтересів сторін виконавчого провадження при виконанні виконавчих листів, виданих адміністративними судами.
Подібним підходом зміст незаконних дій державного виконавця, які намагається оскаржити сторона (стягувач або боржник) виконавчого виробництва, оцінюється по-різному: якщо звертатися в місцевий загальний суд, то необхідно подавати скаргу, а якщо в адміністративний - адміністративний позов, хоча предметом оскарження ідентичний.
У даному випадку слід звернути увагу на підвідомчість скарг на дії державного виконавця при оскарженні виконання виконавчого документа, виданого не судом, а іншим органом, або третейським судом.
Як відомо, Закон України "Про третейські суди" не передбачає процедури видачі третейським судом виконавчого документа. Це віднесено до компетенції або суду загальної юрисдикції, або господарського суду, залежно від характеру спору. При цьому виходить, що оскаржити дії державного виконавця сторони виконавчого провадження мають право в ті суди, які видали їм виконавчі документи. Тим самим ігнорується той факт, що ці суди не розглядали що виник спір між сторонами, а тому, на нашу думку, в даному випадку слід подавати адміністративний позов, а не скаргу, і відповідно звертатися з позовною заявою до адміністративного суду.
Більш складна ситуація виникає з оскарженням дій державного виконавця при виконанні виконавчого документа, виданого нотаріусом, органом (посадовою особою), уповноважених розглядати справи про адміністративне правопорушення, тобто не судом, а іншими органами.
Так, стаття 85 Закону України
"Про виконавче провадження" в подібних випадках пропонує оскаржити дії державного виконавця до суду загальної юрисдикції за місцем знаходження відповідного органу державної виконавчої служби. Таке правило правового регулювання оскарження дій державного виконавця було доречним при відсутності адміністративних судів. Тепер, з їх створенням і прийняттям КАС, відносити оскарження дій державного виконавця при виконанні виконавчого документа, виданого не судом, а іншим органом, і має виконавчу силу, більш доцільно до підвідомчості адміністративних судів, що повністю підпадає під визначення справи адміністративної юрисдикції (адміністративної справи), дане статтею 3 КАС, а також пунктом 1 статті 17 того ж Кодексу, викладає компетенції адміністративних судів.
Зокрема, під адміністративним справою розуміється переданий на вирішення адміністративного суду публічно-правовий спір, у якому хоча б однією зі сторін є орган виконавчої влади, орган місцевого самоврядування, їхня посадова чи службова особа або інший суб’єкт, який здійснює владні управлінські функції на основі законодавства, в тому числі на виконання делегованих повноважень. При цьому виникає закономірне запитання: чому за наявності в державі адміністративних судів їх повноваження покладені на суди загальної юрисдикції?
Крім того, новий ЦПК України не містить відповідної норми, що передбачає інший, відмінний від описаного в Законі України "Про виконавче провадження", порядок оскарження. Враховуючи те, що пріоритет у застосуванні законів завжди в судовій практиці має ЦПК України, навряд чи положення статті 85 Закону України "Про виконавче провадження" буде застосовуватися, що може призвести до порушення права сторін виконавчого провадження, інших учасників виконавчого провадження на оскарження дій державного виконавця з-за нормативної невизначеності їх підвідомчості.
Також слід звернути увагу на те, що, згідно з новим ЦПК України, змінені правила підсудності, що тягне фактичне скасування пологової підсудності. Так, у статті 107 ЦПК України передбачений єдиний можливий варіант розгляду всіх цивільних справ - розгляд їх по першій інстанції лише районним, районним у місті, міських і міжрайонним судом. Поряд з набранням чинності новим ЦПК України не було змін у Закон України "Про виконавче провадження"щодо підвідомчості скарг на дії (бездіяльність) державних виконавців та посадових осіб Департаменту державної виконавчої служби і державної виконавчої служби Автономної Республіки Крим, областей та міст Києва і Севастополя, де (стаття 85 Закону) встановлено порядок подання скарги до апеляційного суду за місцем знаходження відповідного органу державної виконавчої служби.
З викладеного випливає, що у зв'язку з прийняттям КАС, а також з набранням чинності новим ЦПК України стаття 85 Закону України "Про виконавче провадження" застаріла і явно суперечить прийнятим кодексів, тому підлягає змінам з урахуванням всіх процесуальних нововведень.
При порівнянні процесуальних документів, що виносяться судом загальної юрисдикції та адміністративним судом після розгляду скарги (позову) на дії (бездіяльність) державного виконавця, вбачається, що суд загальної юрисдикції постановляє ухвалу (за термінологією ЦПК України), а адміністративний суд приймає постанову. При цьому в ЦПК України (стаття 208) чітко закріплено положення про те, що ухвалою суду загальної юрисдикції вирішуються питання, пов'язані з рухом справи в суді, а судовий розгляд закінчується винесенням рішення суду. Згідно з ЦПК України, не вважається, що при оскарженні дій (бездіяльність) державного виконавця суд розглядає справу по суті, де виділено тільки три види цивільного судочинства: позовну, наказне і особливу виробництво. А згідно з КАС, навпаки, провадження у справах щодо рішень, дій або бездіяльності державної виконавчої служби розміщено у розділі 6 розділу III "Особливості виробництва за окремим категоріям адміністративних справ", де подано адміністративний позов, а суд вирішує спір по суті, з прийняттям постанови.
При цьому слід повністю прийняти позицію саме КАС, оскільки, на мою думку, наявність розділу VII "Судовий контроль за виконанням судових рішень" в новому ЦПК України є недоцільним ні теоретично, ні з практичної точки зору, тягне за собою не тільки протиріччя з положень КАС, але і створює плутанину при подачі скарг (адміністративних позовів) в різні суди і з різними документами.
Враховуючи призначення і завдання адміністративних судів, можна було б розглядати питання про передачу оскарження дій державного виконавця (подачі адміністративних позовів) за всіма виконавчими документами в адміністративні суди. Однак на практиці буде мати значення не тільки вибір суду, в який слід подавати скаргу (заяву), але і вибір кодексу, за яким відбудеться його розгляд. Так, відповідно до законодавства про судоустрій (з урахуванням внесених змін до нього), адміністративні суди, які розглядають адміністративні справи по першій інстанції, діляться на дві групи:
1) місцеві загальні суди, які виступають як адміністративні;
2) окружні адміністративні суди.
З цього випливає, що при судах так званої загальної юрисдикції, які розглядають цивільні справи за правилами ЦПК України, є судді, які розглядають адміністративні справи за правилами КАС.
Створення окружних адміністративних судів передбачено як існуючих окремо від загальних місцевих судів.
При цьому стаття 18 КАС відносить виробництво по справах з приводу рішень, дій або бездіяльності державної виконавчої служби до підвідомчості окружних адміністративних судів, яких буде набагато менше, ніж місцевих загальних судів (один на всю область). Це істотно позначиться на витратах сторін виконавчого провадження, бажаючих оскаржити дії державного виконавця, оскільки якщо подача позовної заяви в адміністративний суд можлива поштою, то явка в судове засідання сторін (позивача і відповідача), навіть з наданням їм права розгляду справи у відсутність боку, бажана для всебічного, повного і об'єктивного розгляду справи та винесення законного та обґрунтованого постанови.
Серед особливостей провадження у справах щодо рішень, дій або бездіяльності державної виконавчої служби можна виділити:
1) встановлення підвідомчості адміністративного суду з приводу рішень, дій або бездіяльності державної виконавчої служби;
2) особливий термін подачі позовної заяви в адміністративний суд, відповідний раніше встановленим вимогам Закону України "Про виконавче провадження" для подачі скарг на дії (бездіяльність) державного виконавця;
3) повідомлення судом про подачу позовної заяви відповідача (відповідний орган державної виконавчої служби) не пізніше наступного дня після відкриття провадження у справі;
4) скорочений десятиденний термін розгляду адміністративної справи з приводу рішень, дій або бездіяльності державного виконавця чи іншої посадової особи державної виконавчої служби.
Другий блок норм, що регулюють в КАС України окремі питання виконавчого виробництва, - це процесуальні питання, пов'язані з виконанням судових рішень в адміністративних справах (розділ V Кодексу).
Подібно ЦПК України, тут висвітлюються питання негайного виконання судових рішень в адміністративних справах, обігу їх до виконання повороту виконання та інші.
Уважно читаючи назва розділу V КАС, слід врахувати, що в цьому розділі мова йде тільки про питань виконавчого провадження, що виникають при виконанні ухвал (постанов) адміністративних судів. Між тим розділ VI нового ЦПК України називається "Процесуальні питання, пов'язані з виконанням судових рішень у цивільних справах та рішень інших органів (посадових осіб)". Тобто при наявності в системі судів України адміністративних судів питання, пов'язані з виконанням рішень не суду, а інших органів, які місцевий загальний суд не ухвалював, віднесені до його компетенції.
Особливості здійснення судового контролю за виконанням судових рішень в адміністративних справах включають два елементи:
1) право адміністративного суду зобов'язати суб'єкта владних повноважень, не на користь якої ухвалено судове рішення, подати у встановлений судом строк звіт про виконання судового рішення, а за наслідками цього звіту або у разі ненадходження суд має право ухвалити приватне визначення;
2) право подання адміністративного позову щодо рішень, дій або бездіяльності державної виконавчої служби.
Викликає сумнів і правильність термінології КАС відносно назви виносяться адміністративним судом актів. Так, загальноприйнятим у теорії процесу при розгляді спору по суті є термін "судове рішення". КАС у статті 158 пропонує термін "постанову", хоча і називає главу 5 "Судові рішення", так і реквізити постанови адміністративного суду більше нагадують реквізити судового рішення. За термінологією КАС виходить, що постанови та ухвали адміністративного суду складають єдине поняття "судове рішення".
ЦПК України ще з 2001 року виключив з термінології цивільного процесу термін "постанову", хоча як узагальнюючий відносно всіх судових актів (судових рішень, ухвал та судових наказів) цей термін вживається в юридичній літературі з цивільного процесу. Вважаю, що єдина термінологія двох кодексів, які регламентують судочинство (по цивільних і адміністративних справах), зручніша в правозастосуванні, тим більше вже з назви судового акта вбачається, який саме суд виносив. Крім того, в положеннях Конституції України (стаття 124) йдеться про постанову іменем України саме судових рішень, а не постанов.
|
портал
