11. ПРОКУРАТУРА

В умовах побудови демократичної правової держави виключного значення набуває всебічне укріплення законності, боротьба зі злочинністю та іншими правопорушеннями. Демократія несумісна ні зі свавіллям, ні з безвідповідальністю, ні з беззаконням. Процес демократизації суспільства повинен завершити створення правової держави, яка характеризується забезпеченням верховенства закону. Жоден державний орган, посадова особа, колектив, політична партія або громадська організація, кожна людина не звільняються від обов'язку дотримуватися закону і підкорятися йому. Демократія є важливим важелем законності, а надійна законність - невід'ємною частиною демократії.

Для забезпечення законності та правопорядку, боротьби зі злочинністю та іншими правопорушеннями в Україні створена і функціонує система правоохоронних органів, важливою ланкою якої є прокуратура як орган вищого нагляду за точним та однаковим виконанням законів.

Верховна Рада України 15 листопада 1991 р. прийняла закон "Про прокуратуру", 26 листопада 1993 р. внесла в закон низку змін та доповнень (див. Постанову Верховної Ради від 26.11.1993 р. № 3662 - ХП).

Закон України "Про прокуратуру" складається з п'яти розділів[17] і містить 56 статей. У ньому визначено завдання органів прокуратури, компетенцію та повноваження, порядок формування, систему та структуру, принципи організації та діяльності, основні функції (напрямки діяльності), роль та місце прокуратури в побудові демократичної правової держави.

Згідно зі ст. 121 Конституції прокуратура України становить єдину систему, на яку покладається:

1) підтримання державного обвинувачення в суді;

2) представництво інтересів громадянина або держави в суді у випадках, визначених законом;

3) нагляд за додержанням законів органами, які проводять оперативно-розшукову діяльність, дізнання, судове слідство;

4) нагляд за додержанням законів при виконанні судових рішень у кримінальних справах, а також при застосуванні інших заходів примусового характеру, пов'язаних з обмеженням особистої свободи громадян.

Перехідними положеннями Конституції (розд. ХV, п. 9) передбачено, що прокуратура продовжує виконувати відповідно до чинних законів функцію нагляду за додержанням і застосуванням законів та функцію попереднього слідства - до введення в дію законів, що регулюють діяльність державних органів щодо контролю за додержанням законів, та до

формування системи досудового слідства і введення в дію законів, що регулюють її функціонування.

Характеристика і поняття прокурорського нагляду, форми та методи його здійснення (стосовно розд. 3 закону "Про прокуратуру") є предметом самостійної навчальної дисципліни "Прокурорський нагляд в Україні". В цьому посібнику передбачається висвітлення організаційних аспектів: завдання, система, структура, порядок формування органів прокуратури та ін.

Правовi основи, завдання, принципи організації

і діяльності прокуратури

Правовою основою діяльності прокуратури є Конституція України, закон України "Про прокуратуру", інші законодавчі акти (кримінально-процесуальне, цивільно-процесуальне, адміністративне законодавство). Цими законами визначаються повноваження прокурора, організація, засади та порядок діяльності прокуратури (ст. 3 Закону про прокуратуру). В цій же статті визначено, що органи прокуратури в установленому порядку в межах своєї компетенції вирішують питання, що постають із загальновизнаних норм міжнародного права, а також укладених Україною міждержавних договорів.

Дiяльність органів прокуратури спрямована на всебічне утвердження верховенства закону, зміцнення правопорядку. Завдання органів прокуратури полягають у захисті від неправомірних посягань:

1) закріплених Конституцією України незалежності республіки, суспільного та державного ладу, політичної та економічної систем, прав та національних груп і територіальних утворень;

2) гарантованих Конституцією, іншими законами України та міжнародними правовими актами соціально-економічних, політичних, особистих прав і свобод людини та громадянина;

3) основ демократичного устрою державної влади, правового статусу місцевих Рад народних депутатів, органів територіального громадського самоврядування (ст. 4 закону України "Про прокуратуру").

Принципи організації і діяльності прокуратури визначені в ст. 6 Закону про прокуратуру, згідно з яким органи прокуратури України:

1) становлять єдину централізовану систему, яку очолює Генеральний прокурор України з підпорядкуванням нижчесто-

94

ящих прокурорів вищестоящим[18];

2) здійснюють свої повноваження на підставі дотримання Конституції України та чинних на території республіки законів незалежно від будь-яких органів державної влади, посадових осіб, а також рішень громадських об'єднань чи їх органів;

3) захищають у межах своєї компетенції права і свободи громадян на засадах їх рівності перед законом, незалежно від національного чи соціального походження, мови, освіти, ставлення до релігії, політичних переконань, службового чи майнового стану та інших ознак[19];

4) вживають заходів до усунення порушень закону, від кого б вони не виходили, поновлення порушених прав і притягнення у встановленому законом порядку до відповідальностi осіб, які допустили ці порушення;

5) діють гласно, інформують державні органи влади, громадськість про стан законності та заходи до ії зміцнення.

У розрiзі питання, що розглядається, є доцільним відзначити закріплені в законі України "Про прокуратуру" гарантії незалежності прокуратури у здійсненні повноважень (ст. 7) та обов'язковість виконання вимог прокурора (ст. 8).

Діяльність прокуратури підконтрольна Верховній Радi України. Втручання інших органів державної влади і управління, посадових осіб, засобів масової інформації, громадсько-політичних організацій (рухів) та їх представників у діяльність прокуратури щодо нагляду за дотриманням законів або розслідування діянь, що містять ознаки злочину, забороняється. Вплив у будь-якій формі на працівника прокуратури з метою перешкодити виконанню ним службових обов'язків або добитися прийняття неправомірного рішення тягне передбачену законом відповідальність (ст. 7 закону). Вимоги прокурора, що відповідають чинному законодавству, є обов'язковими для всіх органів, підприємств, установ, організацій, посадових осіб та громадян і виконуються невідкладно або у передбачені законом чи визначені прокурором строки (ст. 8).

Функції прокуратури. Основні напрямки діяльності

Згідно зі ст. 2 закону України "Про прокуратуру" основними функцiями1 прокуратури є:

1) нагляд за дотриманням законів усіма органами, підприємствами, установами, організаціями, посадовими особами та громадянами;

2) нагляд за дотриманням законів органами, які ведуть боротьбу зі злочинністю та іншими правопорушеннями і розслідують діяння, що містять ознаки злочину;

3) розслідування діянь, що містять ознаки злочину;

4) підтримання державного обвинувачення, участь у розгляді в судах кримінальних, цивільних справ та справ про адміністративні порушення і господарських спорів у арбітражних судах;

5) нагляд за виконанням законів у місцях утримання затриманих, попереднього ув'язнення, при виконанні покарань та застосуванні інших заходів примусового характеру, які визначаються судом;

6) нагляд за дотриманням законів органами військового управління, військовими об'єднаннями, з'єднаннями, частинами, підрозділами, установами і військовими навчальними закладами та посадовими особами Збройних Сил, прикордонних військ, Національної гвардії, Управління державної охорони, Служби Безпеки України та інших військових формувань, дислокованих на території України.

Прокуратура бере участь у розробленні органами державної влади заходів запобігання злочинам та іншим правопорушенням, у роботі по вдосконаленню та роз'ясненню законодавства.

На прокуратуру не можуть покладатися функції, не передбачені законами України.

Перші чотири напрямки діяльності прокуратури в теорії і практиці прийнято називати галузями прокурорського нагляду. Кожній галузі властиві локальнi завдання, об'єкт нагляду, повноваження (сукупність прав та обов'язків), форми і методи виявлення порушень законів та заходи прокурорського реагування на них.

Слід, однак, мати на увазі що прокурорський нагляд за

своєю природою єдиний і поділ його на галузі має умовний (організаційний) характер. Усі галузі прокурорського нагляду виконують загальні завдання, сформульовані у ст. 4 закону України "Про прокуратуру", і переслідують едину мету укріплення законності та правопорядку.

Вище вже відзначалося, що органи прокуратури здійснюють функцію вищого нагляду за дотриманням і правильним застосуванням законiв. Характеристика прокурорського нагляду як вищого визначається тим, що здійснюється він від імені Верховної Ради - вищого органу законодавчої влади - на всій території держави і поширюється на законність у діяльності інших державних органів нагляду та контролю. Слiд також мати на увазі, що характеристика прокурорського нагляду як вищого відноситься до всіх ланок прокурорської системи і стосується всієї діяльності прокуратури незалежно від галузі прокурорського нагляду. Тому вищий нагляд прокуратури за своєю соціальною та правовою сутністю виконує правоохоронну функцію, зміст якої полягає у дотриманні та забезпеченні застосування правових норм усіма органами виконавчої влади.

Система, структура та організація діяльності

органів прокуратури

Прокуратура України являє собою єдину централізовану систему органів, об'єднану спільними завданнями, функціями, основними принципами організації і діяльності. Прокурорська система України очолюється Генеральним прокурором і складається з ланок, що створені та функціонують за адміністративно-територіальним і предметно-функціональним принципами.

Систему органів прокуратури складають: Генеральна прокуратура України, прокуратури Автономної Республіки Крим, областей, міст Києва та Севастополя (на правах обласних), міські, районні, міжрайонні, інші прирівняні до них прокуратури, а також військові прокуратури. До органів військових прокуратур належать військові прокуратури регіонів і військова прокуратура Чорноморського флоту та Військово-Морських Сил України (на правах обласних), військові прокуратури гарнізонів (на правах міських)1 .

За предметно-функціональним принципом діють спеціалізовані прокуратури: транспортні, природоохоронні, прокуратура по нагляду за виконанням законів у місцях відбування покарання.

Генеральну прокуратуру України очолює Генеральний прокурор, який має першого заступника і заступників (ст. 14 закону "Про прокуратуру").

Структуру Генеральної прокуратури України та Положення про її структурні підрозділи затверджує Генеральний прокурор України (ч. 2 ст. 14 закону в редакції від 26.11.1993 р.).

У Генеральній прокуратурі утворюється колегія у складі Генерального прокурора (голови), його першого заступника, заступників, прокурора Автономної Республіки Крим, інших керівних працівників органів прокуратури. Персональний склад колегії затверджується Верховною Радою України за поданням Генерального прокурора України.

Генеральний прокурор України. Порядок призначення,

строк повноважень, підстави звільнення (відставки),

повноваження по керівництву органами прокуратури

Прокуратуру України очолює Генеральний прокурор, який призначається на посаду за згодою Верховної Ради України та звільняється з посади Президентом України. Строк повноважень Генерального прокурора України - п'ять років (ст. 122 Конституції).

У діяльності щодо здійснення нагляду за дотриманням законів Генеральний прокурор відповідальний перед Верховною Радою і підзвітний лише їй, не рідше одного разу на рік він звітує перед Верховною Радою про діяльність прокуратури.

Встановлення єдиного терміну повноважень прокурорів усіх рівнів гарантує їм стабільне становище і разом з тим є засобом ротації прокурорських кадрів, відповідає принципу єдності та централізації органів прокуратури.

Звільнення (відставка) Генерального прокурора протягом строку повноважень може мати мiсце лише у випадках скоєння ним злочину, порушення виконання службових обов'язків через неможливість їх виконання за станом здоров'я, а також звільнення за власним бажанням (ст. 2).

Повноваження Генерального прокурора по керівництву органами прокуратури передбачені ст. 15 закону "Про прокуратуру". В ній визначено, що Генеральний прокурор:

1) спрямовує роботу органів прокуратури і здійснює контроль за їх діяльністю;

2) призначає першого заступника, заступників Генерального прокурора України, керівників структурних підрозділів, головного бухгалтера, інших працівників Генеральної прокуратури України;

3) затверджує структуру та штатну чисельність підпорядкованих органів прокуратури, розподіляє кошти на їх утримання;

4) призначає за погодженням з Верховною Радою Автономної Республіки Крим прокурора Автономної Республіки Крим;

5) призначає заступників прокурора Автономної Республіки Крим, прокурорів областей, міст Києва та Севастополя, їх заступників, міських, районних, міжрайонних, а також прирівняних до них інших прокурорів;

6) відповідно до законодавства визначає порядок прийняття, переміщень та звільнення прокурорів, слідчих прокуратури та інших фахівців за винятком осіб, призначення яких передбачено цим законом;

7) відповідно до законів України видає обов'язкові для всіх органів прокуратури накази, розпорядження, затверджує положення та інструкції;

8) присвоює класні чини згідно з Положенням про класні чини працівників прокуратури. Вносить подання Президенту України про присвоєння класних чинів державного радника юстиції 1, 2, 3 класів.

Вказівки Генерального прокурора України з питань розслідування обов'язкові для виконання всіма органами дізнання та попереднього слідства.

Прокуратури Автономної Республіки Крим, областей, міст Києва та Севастополя, міські, районні, міжрайонні, районні в містах та інші прокуратури очолюють відповідні прокурори.

Згідно зі ст. 16 Закону про прокуратуру прокурори Автономної Республіки Крим, областей, міст Києва і Севастополя та інші (на правах обласних) призначають на посади і звільняють працівників, крім тих, що призначає Генеральний прокурор України. Вони ж за погодженням з Генеральним прокурором України вносять зміни до встановлених штатів підлеглих їм прокуратур в межах затвердженої чисельності і фонду заробітної плати.

У прокуратурах Автономної Республіки Крим, областей, міст Києва і Севастополя та інших прокуратурах (на правах обласних) утворюються колегії у складі прокурора (голови), його заступників, інших керівних працівників. Персональний склад колегій затверджується Генеральним прокурором України (ст.15 Закону про прокуратуру).

Колегія Генеральної прокуратури України і колегії прокуратур областей та прирівняних до них, як вказано у ст. 18 Закону про прокуратуру, є дорадчими органами і розглядають найбільш важливі питання, що стосуються дотримання законності, стану правопорядку, діяльності органів прокуратури, виконання наказів Генерального прокурора, кадрові питання, заслуховують звіти підпорядкованих прокурорів, начальників структурних підрозділів та інших працівників прокуратури.

На засіданнях колегій можуть заслуховуватися повідомлення та пояснення керівників міністерств, відомств, органів державного управління, нагляду та контролю, підприємств, установ і організацій, їх об'єднань, інших посадових осіб з приводу порушень законодавства.

Рішення колегій доводяться до відома працівників органів прокуратури. У разі розбіжностей між прокурором і колегією він проводить у життя своє рішення. Про розбіжності Генеральний прокурор доповiдає Голові Верховної Ради України, а інші прокурори - Генеральному прокурору України. Члени колегій можуть повідомити свою особисту думку відповідно в такому ж порядку. Так, діяльність органів прокуратури поєднує принципи єдиноначальності та колегіальності.

Кадри органів прокуратури

Ст. 46 закону "Про прокуратуру" обумовлює вимоги до осіб, які призначаються на посади прокурорів і слідчих.

Прокурорами і слідчими можуть призначатися громадяни України, що мають вищу юридичну освіту, необхідні ділові й моральні якості. Особи, які не мають досвіду практичної роботи за фахом, проходять в органах прокуратури стажування терміном до одного року. Порядок стажування визначається Генеральним прокурором.

Особи, що вперше призначені на посади помічників прокурорів, прокурорів управлінь, відділів, слідчих прокуратури приймають "Присягу працівника прокуратури". Текст присяги затверджується Верховною Радою України. Процедура її прийняття визначається Генеральним прокурором.

На посади прокурорів Республіки Крим, областей, міст Києва та Севастополя і прирівняних до них прокурорів призначаються особи віком не молодше 30 років, що мають стаж роботи в органах прокуратури або на судових посадах не менше семи років; на посади районних і міських прокурорів - віком не молодше 25 років, із стажем роботи в органах прокуратури або на судових посадах не менше трьох років.

Прокурори і слідчі прокуратури підлягають атестації один раз у п'ять років. Порядок атестації визначається Генеральним прокурором.

Суміщення служби в органах прокуратури з роботою на підприємствах, в установах чи організаціях, а також з будь-яким підприємництвом не допускається, за винятком наукової та педагогічної діяльності.

Не можуть прийматися на посаду прокурора або слідчого прокуратури особи, які були засуджені за вчинення злочину, за винятком реабілітованих.

Стаття 461, внесена до Закону про прокуратуру 26.11.1993 р., визначає порядок і умови призначення на посаду військових прокурорів та слідчих.

Військовими прокурорами та слідчими призначаються громадяни України з числа офіцерів, які проходять військову службу або перебувають у запасі та мають вищу юридичну освіту.

Військовослужбовці військових прокуратур у своїй діяльності керуються законом України "Про прокуратуру" і проходять службу відповідно до закону України "Про загальний військовий обов'язок і військову службу" та інших законодавчих актів України, якими встановлено правові та соціальні гарантії, пенсійне, медичне та інші види постачання і забезпечення, передбачені законодавством для осіб офіцерського складу Збройних Сил України.

Класні чини працівників органів прокуратури.

Заохочення та відповідальність прокурорів і слідчих

Прокурорам і слідчим органів прокуратури, працівникам наукових та учбових закладів прокуратури присвоюються класні чини відповідно до посади, яку вони займають, та стажу роботи.

Порядок присвоєння та позбавлення класних чинів визначається Положенням про класні чини працівників органів прокуратури України, яке затверджується Верховною Радою України.

Класні чини державного радника юстиції України, державного радника юстиції 1, 2 і 3 класів присвоюються

Президентом України. Інші класні чини присвоюються Генеральним прокурором України (ст. 47 Закону про прокуратуру).

Положення про класні чини працівників органів прокуратури України затверджено Верховною Радою України в листопаді 1991 р. Положенням установлено десять класних чинів: державний радник юстиції України, державний радник юстиції 1, 2 і 3 класів, старший радник юстиції, радник юстиції, молодший радник юстиції, юристи 1, 2, 3 класів.

Присвоєння класного чину проводиться послідовно з урахуванням ділових і особистих якостей працівника відповідно до посади, яку він займає, та стажу роботи. Положенням передбачені класні чини, відповідні посади та строки перебування у класному чині.

Генеральному прокурору України надано право:

а) в окремих випадках за зразкове виконання службових обов'язків присвоювати працівникам чергові класні чини достроково;

б) при призначенні на вищу посаду присвоювати чин без

дотримання черговості, але не більше як на два чини вище того, у якому працівник перебуває;

в) входити з поданням до Президента України про присвоєння класного чину державного радника юстиції 1, 2, 3 класів.

Працівники органів прокуратури, яким присвоєно класні чини, перебувають у них довічно. Позбавлення класного чину може мати місце при звільненні працівника з органів прокуратури за порочні проступки. У випадку грубих порушень службового обов'язку працівником прокуратури чи недостойної поведінки він може бути понижений у чині.

Працівникам органів прокуратури, що мають класні чини, виплачуються відповідні грошові надбавки до посадових окладів.

Стаття 48 закону України "Про прокуратуру" передбачає заходи заохочення та відповідальності прокурорів і слідчих. Прокурори і слідчі заохочуються за сумлінне виконання службових обов'язків. За порушення закону, неналежне виконання службових обов'язків чи скоєння ганебного вчинку прокурори і слідчі несуть відповідальність згідно з дисциплінарним статутом прокуратури України, який затверджено Верховною Радою України 06.11.1991 р.

Дисциплінарним статутом передбачені заходи заохочення: а) подяка; б) грошова премія; в) подарунок; г) цінний подарунок; д) дострокове присвоєння класного чину або підвищення у класному чині; е) нагородження нагрудним знаком "Почесний працівник прокуратури України".

Нагрудним знаком "Почесний працівник прокуратури України" нагороджуються прокурорсько-слідчі працівники за багатолітню та бездоганну службу. Разом з нагрудним знаком працівнику вручається грамота Генерального прокурора України.

За особливі заслуги в роботі працівники прокуратури можуть бути представлені до нагородження державними нагородами і присвоєння почесного звання "Заслужений юрист України".

Дисциплінарним стягненням згідно з Дисциплінарним статутом є: а) догана; б) пониження в класному чині; в) пониження в посаді; г) позбавлення нагрудного знака "Почесний працівник прокуратури України"; д) звільнення; е) звільнення з позбавленням класного чину.

Особи, нагороджені нагрудним знаком "Почесний працівник прокуратури України", можуть бути звільнені з роботи лише за попередньою згодою Генерального прокурора України.

Дисциплінарне стягнення має відповідати мірі вини та тяжкості проступку. Прокурор, який вирішує питання про накладення стягнення, повинен особисто з'ясувати обставини проступку та одержати пояснення особи, яка його вчинила. Генеральний прокурор України здійснює контроль за обгрунтованістю та законністю застосування заохочень та дисциплінарних стягнень пiдлеглими прокурорами та вживає заходів до скасування необгрунтованих і незаконних наказів.

У законі України "Про прокуратуру" визначаються норми, що регламентують матеріальне і соціальне забезпечення працівників прокуратури (ст. 49), заходи правового і соціального захисту (ст. 50), пенсійне забезпечення працівників прокуратури (ст. 501) в редакції від 26.11.1993 р. Перераховані норми, зокрема, визначають тривалість щорічної відпустки і 30 календарних днів з оплатою проїзду до місця відпочинку та у зворотному напрямку. Атестованим працівникам прокуратури, які мають стаж роботи в органах прокуратури понад десять років, надається додаткова оплачувана відпустка тривалістю 5 - 15 календарних днів; прокурори і слідчі мають право на позачергове отримання житла та установку квартирного телефону з оплатою 50 відсотків комунальних послуг; працівники прокуратури, яким присвоєно класні чини, зі стажем роботи в органах прокуратури 20 років і більше мають право на пенсійне забезпечення за вислугу років, їм підвищено розмір пенсійного забезпечення та знижено вік виходу на пенсію. Законом про прокуратуру передбаченi й інші заходи правового захисту матеріального та соціального забезпечення.

Працівники прокуратури повинні мати високі моральні якості, бути принциповими та непримиренними до порушень закону, поєднувати виконання своїх професійних обов'язків з громадянською мужністю, справедливістю та непідкупністю. Вони повинні особисто суворо дотримуватися вимог закону, прояв-ляти ініціативу в роботі, підвищувати її якість та ефективність і сприяти своєю діяльністю утвердженню верховенства закону, забезпеченню демократії, формуванню правосвідомості громадян, поваги до законів, норм і правил громадського життя.

Будь-які порушення прокурорсько-слідчими працівниками законності та службової дисципліни підривають авторитет прокуратури, завдають шкоди інтересам держави та суспільства.