Розділ 3

Роль органів місцевого самоврядування

у становленні й розвитку організаційно

правових форм реалізації безпосередньої

демократії

3.1. Розвиток правової бази місцевого самоврядування і участь

громадян у вдосконаленні місцевого самоврядування

Динамізація соціальноекономічних процесів потребує подальшо

го здійснення конституційної реформи, яка заснована на підвищенні

ролі конституційного права в правовій системі України, орієнтації на

уки на розробку актуальних проблем забезпечення основних прав лю

дини і громадянина [158].

Місцеве самоврядування на сьогодні є важливим чинником демо

кратизації суспільного життя, децентралізації управління та необхід

ною передумовою становлення громадянського суспільства, набли

ження влади до її джерела – народу. І, навпаки, місцеве самовряду

вання може ефективно функціонувати лише за умови наявності

розвинутих елементів громадянського суспільства.

Самоврядування стає дійсним лише тоді, коли воно опирається

на:

1) відповідну матеріальнофінансову базу, яка передусім формуєть

ся за рахунок володіння визначеним майном, власним незалежним

бюджетом і джерелами його виникнення;

2) можливість прийняття самоврядувальними органами норматив

ноправових актів, які ураховували б регіональний, місцевий рівень,

були зрозумілими рядовим громадянам, реальними щодо умов їхньо

го виконання;

3) можливість формувати відповідні служби самоврядувальних

органів компетентними, висококваліфікованими спеціалістами [159].

Поняття «місцевого самоврядування» у практиці нашої держави

з'явилося в правовій і політичній літературі порівняно не так давно, а

у період, коли Україна перебувала у складі СРСР, навіть сам термін

«місцеве самоврядування» не вживався.

Фактично відродження місцевого самоврядування в Україні у ре

альному розумінні почалося після обрання депутатів Верховної Ради

Української РСР та місцевих рад народних депутатів у березні 1990 р.

Відсутність на той час в Україні належного правового забезпечення

функціонування місцевого самоврядування, а також досвіду у нового

місцевого керівництва нерідко призводило до прийняття органами

місцевої влади рішень, які виходили за межі їхньої компетенції і всту

пали у суперечність як з інтересами місцевої влади інших рівнів (ра

йонної і обласної), так і з державними інтересами.

Прийняття 7 грудня 1990 р. Закону «Про місцеві ради народних

депутатів Української РСР та місцеве самоврядування» відкрило в Ук

раїні вперше серед республік тодішнього СРСР шлях до створення

правових засад для впровадження та динамічного розвитку системи

місцевого самоврядування.

Оскільки Закон мав відповідати положенням Конституції 1978 р.,

у ньому була зроблена спроба поєднати два несумісних поняття. З од

ного боку, впроваджувалося поняття «місцеве самоврядування», а з

іншого – органи самоврядування були віднесені до категорії «держав

них органів». Незважаючи на юридичні неузгодженості з загально

прийнятими демократичними нормами, що регулюють місцеве само

врядування і визначають його саме як недержавний і автономний вид

державного втручання, інститути самоорганізації населення, день ухва

лення зазначеного Закону слід вважати днем відродження місцевого

самоврядування в Україні. Адже в Законі був відновлений власне термін

«місцеве самоврядування», були визначені основні принципи побу

дови місцевого самоврядування, зокрема:

– самостійності і незалежності рад народних депутатів у межах їхніх

повноважень у вирішенні питань місцевого самоврядування;

– економічної і матеріальнофінансової самостійності територій;

– самофінансування і самозабезпечення;

– оптимальної децентралізації.

Прийняття Закону стало першою спробою трансформувати

місцеві ради (які тоді входили до єдиної системи органів державної

влади) всіх територіальних рівнів в органи місцевого самоврядування.

Наступним кроком у становленні місцевого самоврядування в

Україні стало прийняття 26 березня 1992 р. нової редакції Закону «Про

місцеві ради народних депутатів та місцеве і регіональне самовряду

вання», в якій передбачалося впровадження інститутів місцевого і ре

гіонального самоврядування.

Досі не вибухають гарячі дискусії щодо доцільності й природи

місцевого самоврядування, продовжується формування його системи,

але все відчутнішими й очевиднішими стають результати його функ

ціонування в селах, селищах і містах, все більше поваги виявляють до

органів і посадових осіб місцевого самоврядування органи державної

влади, їх посадові особи.

Визнання територіальних громад первинним суб'єктом місцево

го самоврядування, основним носієм його функцій і повноважень,

надання якісно нового статусу місцевим радам та утворення одноосо

бових інститутів місцевого самоврядування – сільських, селищних,

міських голів – змінило не лише механізм здійснення публічної влади

на місцях, а й політичну систему всього суспільства.

Становлення місцевого самоврядування супроводжується бурхли

вим розвитком законодавства в цій галузі, багатогранною локальною

нормотворчістю і ратифікацією відповідних міжнародноправових

актів.

Після проголошення незалежності України і прийняття чинної

Конституції розпочались радикальні процеси демократизації суспіль

ства і держави, складовою частиною якої є визнання і гарантування

місцевого самоврядування, яке нині стало реалією суспільного життя.

У ст. 1 Конституції України закріплено найважливіше положення

про те, що Україна є правовою державою [160]. Для правової держави

характерними ознаками є:

поперше, верховенство права і закону в усіх сферах суспільного і

державного життя, чітке виконання вимог закону всіма органами

місцевого самоврядування, посадовими особами;

подруге, реальність прав і свобод особистості, забезпечення її

вільного розвитку, взаємна відповідальність держави і особистості;

потретє, розподіл влади на законодавчу, виконавчу, судову та інші

принципи правової держави.

Згідно з цими принципами самостійна діяльність населення щодо

ефективного вирішення питань місцевого самоврядування можлива

тільки за детальної правової регламентації суспільних відносин, які

виникли в процесі здійснення місцевого самоврядування.

Правову базу місцевого самоврядування в Україні становлять:

1. Європейська Хартія місцевого самоврядування 1985 р.;

2. Конституція України;

3. Закон України «Про місцеве самоврядування в Україні”;

4. Статути муніципальних утворень [161].

Суть місцевого самоврядування в демократичному суспільстві най

чіткіше сформульована в Європейській Хартії місцевого самовряду

вання [162].

Під місцевим самоврядуванням розуміється право і реальна

здатність органів місцевого самоврядування регламентувати значну

частину державних справ і управляти ними, діючи в межах закону, під

свою відповідальність і в інтересах місцевого населення. Для забезпе

чення цієї спроможності органи місцевого самоврядування мають пра

во на володіння достатніми власними коштами, якими вони можуть

вільно розпоряджатися при здійсненні своїх функцій [163].

Кошти органів місцевого самоврядування мають бути відповідни

ми до наданих їм Конституцію або законом повноважень [164].

Зі вступом України до Ради Європи постала необхідність консти

туційного закріплення гарантій місцевого самоврядування відповідно

до п. 1 ст. 4 «Європейської Хартії місцевого самоврядування» (серія

європейських договорів №121, Страсбург, 15.10.1985 р.), що було реа

лізовано з прийняттям Конституції України 28.06.1996 р. (ст. 7 Кон

ституції України). В Основному Законі були визначені основні засади

місцевого самоврядування в Україні (розділ ХІ Конституції України).

Правові засади місцевого самоврядування також закріплені в нині

чинному Законі України від 21 травня 1997 р. «Про місцеве самовря

дування в Україні», який став тільки першим кроком у створенні на

дійної правової бази для місцевого самоврядування та основою для роз

робки і прийняття інших законодавчих актів про місцеве само

врядування. Це рішучий крок до подолання радянської моделі

надцентралізованої держави, де не залишалося місця для громадянсь

кої самодіяльності. Закон заклав підвалини подолання відчуження гро

мадян від влади шляхом їх активного залучення до вирішення місце

вих проблем.

Однією з безперечних переваг цього Закону є законодавче закріп

лення головних форм безпосереднього волевиявлення громадян:

місцевого референдуму, загальних зборів громадян, місцевих ініціа

тив та громадських слухань. За своїм статусом та юридичного силою

пріоритетним у переліку цих форм є місцевий референдум, за допо

могою якого територіальна громада вирішує питання місцевого зна

чення шляхом прямого волевиявлення. При цьому рішення референ

думу є обов'язковими для виконання на відповідній території. Проте

у п.3 ст. 7 Закону сказано, що «на місцевий референдум не можуть

бути винесені питання, віднесені законом до відання органів держав

ної влади.» Перший досвід свідчить, що цей процес проходить до

сить складно та суперечливо. Розвиток місцевого самоврядування в

Україні стримується насамперед економічними чинниками, відсут

ністю достатніх матеріальних та фінансових ресурсів для здійснення

завдань і функцій місцевого самоврядування. Важливу роль відігра

ють також і чинники політичного, правового та психологічного ха

рактеру.

Це й відсутність реального суб'єкта місцевого самоврядування –

самодостатньої територіальної громади, яка володіла б необхідними

матеріальнофінансовими ресурсами, мала б належні внутрішні дже

рела формування доходної частини місцевого бюджету, і недостатнє

правове забезпечення значного масиву питань організації і функціо

нування місцевого самоврядування та існування в суспільній свідо

мості, в свідомості значної частини політичних, державних і муніци

пальних діячів старих стереотипів сприйняття місцевого самовряду

вання; відсутність нових механізмів взаємовідносин органів місцевого

самоврядування з територіальною громадою та її підрозділами, гро

мадськими організаціями, підприємствами, установами та організа

ціями приватного сектора, інших форм власності; недостатній рівень

саморегуляції територіальної громади тощо.

Оскільки прийняття Закону «Про місцеве самоврядування в Ук

раїні» було підсумком тривалих суперечок між прибічниками старого

«консервативного» та нового «прогресивного» підходу до побудови

системи влади в нашій державі, деякі норми Закону мають компромі

сний характер. На жаль, віддзеркалення політичного компромісу в за

конодавчих актах мають невтішні наслідки, особливо щодо практики

застосування нових норм до конкретних випадків. Найбільше це сто

сується обмежень прав територіальних громад об'єднуватись в єдину

територіальну громаду, неоднозначності в питаннях організації управ

ління районами в містах. Неврегульовані питання щодо взаємодії

районних і обласних рад, які представляють спільні інтереси терито

ріальних громад з відповідними сільськими, селищними, міськими ра

дами, особливо з питань порядку формування та затвердження місце

вих бюджетів, фінансування та управління об'єктами спільної влас

ності територіальних громад, визначення переліку цього майна та його

правового статусу.

Одним із яскравих прикладів такого компромісу є закріплений

Законом статус районних та обласних рад. За Конституцією, ці ради

представляють спільні інтереси територіальних громад, а на практиці

це мало б означати, що територіальні громади формують районні та

обласні ради зі своїх представників та делегують їм певні повноважен

ня. За Законом районні та обласні ради формуються так само, як і ради

територіальних громад – на основі загального, прямого, рівного ви

борчого права. Отже, незважаючи на відсутність старої «вертикалі рад»,

районні та обласні ради знову опинилися і опиняються фактично у ролі

«вищестоящих».

Таким чином, закладена можливість конфлікту між радами терито

ріальних громад і відповідальними районними та обласними радами.

Ще більш заплутаною є ситуація з повноваженнями районних та

обласних рад.

В який спосіб ці ради можуть задовольнити спільні інтереси тери

торіальних громад, якщо вони не мають власних виконавчих органів?

Виходить, що найважливіші для життя муніципальних утворень по

вноваження в сфері складання бюджету, фінансів, підготовки програм

соціальноекономічного розвитку, районні та обласні ради змушені в

обов'язковому порядку делегувати місцевим державним адміністраці

ям, які в такому разі стають фактичними розпорядниками матеріаль

них та фінансових ресурсів.

Інший приклад такого поєднання непоєднуваного – відносини

ради територіальної громади, виконкому та міського голови. За Кон

ституцією, сільський, селищний, міський голова обираються територі

альною громадою на основі загального, прямого, рівного голосування

строком на чотири роки, а фактичні повноваження голови щодо фор

мування та керівництва виконкомом ради суттєво обмежені. Така не

відповідність рівнів легітимності голови та законодавчо закріплених

за ним повноважень також стає причиною багатьох конфліктів і спорів

між головами та відповідними радами.

На нашу думку, до Закону слід внести уточнення, доповнення та

необхідні роз'яснення. Передусім, потребує вдосконалення захист

права громадян на здійснення місцевого самоврядування, необхідно

доповнити окремі положення процедури формування органів місце

вого самоврядування, а також потрібне вдосконалення забезпечення

фінансовоекономічної самостійності місцевого самоврядування.

Наприклад, у Законі «Про місцеве самоврядування в Україні» не

знайшло свого втілення концептуальне положення про визначення

статусу територіальної громади як первинного суб'єкта місцевого са

моврядування. У сучасну вітчизну правову науку понятійний термін

«територіальна громада» як синонім «територіального колективу»,

«місцевого співтовариства» увійшов з книги Я.Щепанського «Елемен

тарні поняття соціології», де він чітко визначався як група людей, чле

ни якої «пов'язані узами спільних відносин до території, на якій вони

мешкають, і узами відносин, що випливають з факту проживання на

спільній території» [165].

Таким чином, громада тут належить до соціальних спільнот і ви

ступає як стійка і стабільна форма соціального життя.

Поняття територіального колективу є порівняно новим для юри

дичної науки України, тому що не отримало єдності наукових думок

та законодавчого визначення.

Термін «територіальний колектив» не фігурує ні в Основному За

коні, який оперує поняттям «територіальна громада», ні в чинному на

момент прийняття Конституції Законі України від 26 березня 1992 р.

«Про місцеві ради народних депутатів, місцеве і регіональне самовря

дування». Тільки у ст. 188 проекту Конституції України, в редакції від

26 жовтня 1993 р., уперше зустрічається положення про те, що «місце

ве самоврядування здійснюється територіальними колективами сіл,

селищ, міст і районів безпосередньо і через вибрані ними органи» [166].

Правова література виділяє кілька характеристик територіально

го колективу. Так, В.І.Фадєєв трактує місцеве самоврядування як право

громадян, місцевого співтовариства (населення даної території) на са

мостійне завідування місцевими справами [167].

Краснов М.О. говорить про місцеве співтовариство як про су

купність людей, котрі складають населення самоврядних одиниць

[168].

Ю.О.Тихомиров у курсі «Публічне право» вживає термін «соціаль

на спільнота», під яким він розуміє населення міст, сіл, тощо [169].

Ототожнення територіального колективу з населенням відповід

ної адміністративнотериторіальної одиниці робить М.І.Корнієнко,

який визначає такий колектив як первинний суб'єкт місцевого само

врядування [170].

На думку В.М.Кампо, початковим суб'єктом місцевого самовря

дування фактично є територіальний колектив в особі жителів села (сіл

відповідної сільради), селища або міста [171]. С.Попович, вважає, що

місцева співдружність – самоврядна, відокремлена від державних

органів співдружність громадян, в якій вони самі безпосередньо вирі

шують деякі справи, що становлять спільний інтерес для певного на

селеного пункту [172].

М.О.Баймуратов визначає територіальний колектив як сукупність

фізичних осіб, які постійно мешкають на певній території і пов'язані

територіальноособистісними зв'язками системного характеру. Таке

місцеве співтовариство в результаті спільних взаємних комунікацій,

що мають системоутворювальний характер, об'єктивно здатне вироб

ляти характерні інтереси і реалізувати їх на рівні місцевого самовряду

вання [173].

Акцент на «інтерес» робить і В.В.Медведчук, котрий вважає, що

«громада – це сплетіння соціальних відносин між людьми, які мають

множину загальних інтересів, потреб…, це спільноти, що можуть най

більшою мірою забезпечити здійснення і задоволення цих інтересів і

потреб» [174].

На думку І.П.Бутко, «Територіальний колектив – це люди, які

мешкають у певних територіальних межах і об'єднані спільними інте

ресами» [175].

Акцент на самоврядні риси територіального колективу робить

Б.А.Страшун, на думку якого «територіальні колективи є самовряд

ними об'єднаннями громадян за місцем проживання [176].

На думку М.П.Орзіха, соціальну основу самоврядних територій

складає територіальний колектив (община, комуна), що складається

(на відміну від населення територіальних одиниць) з осіб – громадян,

іноземців, осіб без громадянства, які постійно мешкають або працю

ють на даній території (або мають на території нерухоме майно, або є

платниками комунальних податків) [177]. На наш погляд, таке визна

чення є найбільш оптимальним, тому що містить детальну структурну

характеристику такого соціальноправового феномену як територіаль

ний колектив.

Водночас, закріплення в Конституції України (ст. 140) правового

становища територіальної громади відповідає не тільки сформованій

міжнародній практиці, але й історичним традиціям українського на

роду. Територіальні громади, або общини були центрами громадсько

го самоврядування в Київській Русі, входили до системи місцевого са

моврядування, передбаченої Конституцією УНР від 29 квітня 1918 р. і

проектами Конституції УНР 1920 р.

Звичайно, існуюча потреба в докладнішій характеристиці терито

ріальної громади, що мала міститися в профільному законодавстві про

місцеве самоврядування, на наш погляд, на практиці реалізована не

була. Адже дефініція територіальної громади, що міститься в Законі

України «Про місцеве самоврядування в Україні» від 21 травня 1997 р.

практично повторює конституційне формування, за винятком хіба що

акценту на постійне проживання жителів у межах певної адміністра

тивнотериторіальної одиниці: «Територіальна громада – жителі,

об'єднані постійним проживанням у межах села, селища, міста, що є

самостійними адміністративнотериторіальними одиницями, або до

бровільне об'єднання жителів декількох сіл, що мають єдиний адміні

стративний центр».

Група фахівців, яка працювала на замовлення Асоціації міст Ук

раїни, під територіального громадою розуміє спільноту громадян Ук

раїни, жителів села, селища, міста або добровільне їх об'єднання в за

гальну громаду, що має спільну комунальну власність, спільні інтере

си [178].

На наш погляд, підсумовуючи наведений аналіз різних підходів,

що має системний характер, можна визначити такі ознаки територі

альної громади, закріплені в законодавстві України:

– територіальна – спільне проживання осіб (жителів), які входять

у громаду на певній території (у межах певної адміністративнотери

торіальної одиниці – село, селище, місто – ч. 1 ст. 140 Конституції

України);

– інтегративна, об'єднувальна – територіальна громада виникає

на основі об'єднання всіх жителів, які мешкають на певній території

незалежно від того, чи є вони громадянами даної держави, тобто чле

нами територіальної громади можуть бути громадяни даної держави, а

також іноземні громадяни, особи без громадянства, котрі постійно

мешкають на певній території;

– майнова – територіальна громада є суб'єктом права комуналь

ної власності (їй належить рухоме і нерухоме майно, прибутки місце

вих бюджетів, інші кошти, земля, природні ресурси, що перебувають у

власності відповідних територіальних громад – ч. 1 ст. 140 Конституції

України);

– інтелектуальна – в основі конституювання територіальної гро

мади лежать спільні інтереси жителів, які мають специфічний харак

тер і виявляються у вигляді широкого спектру системних індивідуаль

но – територіальних зв'язків;

– фіскальна – члени територіальної громади є платниками місце

вих податків і зборів (ст. 67 Конституції; статі 4,6,15 Закону України

«Про внесення змін у Закон України «Про систему оподаткування» від

18 лютого 1997 р.) [179].

Таким чином, територіальна громада є природним і єдиним соці

альним утворенням, що діє в межах простору держави, у рамках якої

реалізуються природні і повсякденні інтереси жителів певних тери

торій.

Новий Закон України «Про місцеве самоврядування в Україні» –

перший нормативноправовий документ про місцеве самоврядуван

ня, перший крок у створенні надійної правової бази для місцевого са

моврядування та є основою, підсумком для розробки та прийняття

інших законодавчих актів про місцеве самоврядування. Саме на його

основі були розроблені та прийняті закони України «Про вибори де

путатів місцевих рад та сільських, селищних, міських голів», «Про сто

лицю України – містогерой Київ» тощо.

Ціла низка нормативноправових актів стосується матеріальної та

фінансової основ місцевого самоврядування. Так, статус комунальної

власності значною мірою визначається в Законі України «Про

власність».

Фінансова основа місцевого самоврядування визначається зако

нами України «Про бюджетну систему України», «Про систему бюд

жетування», а також Законом України «Про державний бюджет Ук

раїни» на кожен конкретний рік. Повноваження органів місцевого са

моврядування щодо розпорядження земельними ресурсами зазначені

в Земельному кодексі України, щодо приватизації об'єктів державної

та комунальної власності – в законах України «Про приватизацію май

на державних підприємств» та «Про приватизацію майна невеликих

підприємств («малу приватизацію»). Питання матеріальноекономіч

ної бази місцевого самоврядування досі ще регулюються окремими

актами Президента та Кабінету Міністрів. Низка спеціальних функцій

органів місцевого самоврядування визначена Кодексом України про

адміністративні правопорушення [180].

На черзі перегляд застарілих положень законів: «Про власність»,

«Про вибори депутатів місцевих рад та сільських, селищних, міських

голів». Мають бути прийняті нові закони, зокрема, про комунальну

власність, про місцеві податки та збори [181], про статус місцевих голів,

про місцеві референдуми, про порядок проведення зборів (сходів) гро

мадян за місцем проживання, про територіальну громаду та інші про

екти, які підготовлені та внесені на розгляд до Верховної Ради Украї

ни.

З огляду на таке становище наступний розвиток законодавчої бази

місцевого самоврядування відповідно до Конституції України, на нашу

думку, треба визначити як один із стратегічних напрямів розвитку му

ніципального руху в Україні. Потрібно змінити механізм формування

фінансової бази місцевих бюджетів сіл, селищ, міст встановленням

окремих загальнодержавних податків для забезпечення здійснення

органами місцевого самоврядування у повному обсязі повноважень,

визначених Конституцією, законами України.

Це можливо зробити, прийнявши поправки до Законів України

«Про бюджетну систему України», «Про систему оподаткування», «Про

місцеві фінанси», «Про місцеві, обласні, районні бюджети», Про дер

жавні мінімальні соціальні стандарти».

Водночас забезпечення надійних фінансових основ місцевої вла

ди неможливе без реалізації її прав у сфері користування, володіння і

розпорядження комунальною власністю. Закон України «Про

власність» не дає, на наш погляд, цієї можливості місцевому самовря

дуванню. Тому якнайшвидше потрібно прийняти Закон України «Про

комунальну власність в Україні», в якому узгодити п. 1 ст. 60 Закону

України «Про місцеве самоврядування в Україні», де до об'єктів права

комунальної власності чомусь не віднесені місцеві енергетичні систе

ми, транспорт, систему зв'язку та інформації, зі ст. 35 Закону «Про

власність».

Зрозуміло, що питання власності насамперед має політичний ха

рактер, тому що для місцевих «олігархів», для яких і енергетика, і си

стема зв'язку та інформації завжди були і залишаються ласими шма

точками, і які не зацікавлені у реалізації норми, передбаченої ст. 35

Закону України «Про власність».

А розбіжність між двома законами лише сприяє плутанині щодо

визначення форми власності в цих стратегічних галузях; право кому

нальної власності має бути поширене на місцеві енергетичні системи,

транспорт, системи зв'язку та інформації.

Розвитку нормальних відносин між органами місцевого самовря

дування та підприємствами некомунальної форми власності сприяти

ме і доповнення Закону положенням щодо обов'язковості погоджен

ня з виконавчим органом сільських, селищних, міських рад кандида

тур на посаду керівників цих підприємств, установ організацій,

розташованих на відповідний території.

Важливе значення для зміцнення основи місцевого самоврядуван

ня має розвиток локальної нормотворчості і насамперед прийняття

статутів територіальних громад, предметом яких могли б стати питан

ня регламентації різних форм участі громадян у здійсненні місцевого

самоврядування, визначення територіальних меж здійснення місце

вого самоврядування, а також розподіл повноважень між органами і

посадовими особами місцевого самоврядування та органами самоор

ганізації населення.

Це можливо за умови прийняття законів України «Про розмежу

вання земель державної та комунальної власності», «Про державний

земельний кадастр», «Про власність на землю», «Про оцінку земель»,

«Про місцеві референдуми, слухання та інші форми волевиявлення

населення».

Законодавчим шляхом не тільки можливо, але й необхідно відоб

разити умови матеріальної заінтересованості і, відповідно, економіч

ної захищеності діяльності менеджменту кампанії. Більш того, мис

тецтво законодавця має полягати в тому, щоб інтереси всіх учасників

корпоративного управління, зокрема управлінців, були урегульовані

й взаємопов'язані економічними інтересами [182], адже на сучасному

етапі розвитку виробничої діяльності, який характеризується постій

ним підвищенням значення науковотехнічного прогресу, органі

заційні відносини стають все більш рухомими. [183].

Загальновідомо, що становлення системи місцевого самоврядуван

ня в нашій країні – це, передусім, традиційний процес боротьби з все

владністю чиновництва, бездушністю бюрократизму, відсутністю на

лежної уваги до людей, їх справ, інтересів, повсякденних потреб і про

блем.

Протягом останніх років йшло постійно прирощення влади як

центральної, так і «середніх», «проміжних» ланок «виконавчої верти

калі». Чисельність всіляких «упорядників» на різних рівнях значно

виросла, а ефективність їхньої роботи, практична віддача суттєво зни

зилась.

Ураховуючи зарубіжний досвід функціонування органів місцево

го самоврядування, не треба вдаватися до абсолютизації переваг, ство

рення вертикалі як по лінії представницьких, так і по лінії виконавчих

органів. Це відкриває можливості для невиправданого втручання цен

тральних органів державної влади в сферу діяльності місцевого само

врядування [184], а суверенна правова державність України формується

в умовах демократизації суспільного життя, превалювання і досліджу

вання тенденцій до регіоналізації країни і децентралізації врядування

[185]. Тому зазначені дії викликають перманентне протистояння між

центральною владою і органами місцевого самоврядування. Вважає

мо, що подальшого погіршення стану влади в Україні можливо не до

пустити тільки шляхом залучення широких мас населення до керуван

ня державою, тобто шляхом розвитку і вдосконалення системи місце

вого самоврядування.

Місцеве самоврядування може одержати відповідні параметри для

розвитку лише тоді, коли буде вдосконалено Закон «Про місцеве са

моврядування в Україні», коли Верховна Рада прийме новий закон про

вибори в місцеві ради, міських, селищних, сільських голів, коли бу

дуть внесені зміни в закон про вибори в Верховну Раду Автономної

Республіки Крим, який, звичайно, застарів і його необхідно вдоско

налити» [186].

Взагалі ж рівень і темпи розвитку нормативноправової, законо

давчої бази місцевого самоврядування в Україні, на наш погляд, не

відповідають суспільним інтересам [187], потребують вдосконалення і

розвитку.

«Постійну наявність дефіциту законодавчої бази щодо місцевого

самоврядування» в нашій країні відзначила і V сесія Конгресу місце

вих та регіональних влад Європи, яка рекомендувала, щоб «новообра

ний парламент України розглянув та прийняв як особливо термінове

питання законодавство з місцевого регіонального самоврядування, яке

відповідатиме принципам Європейської Хартії про місцеве самовря

дування та Конституції України [188].

Органи місцевого самоврядування України все активніше беруть

ся до захисту своїх конституційних прав, об'єднують свої сили в асоці

аціях різного спрямування, співпрацюють з міжнародними організа

ціями [189].

Представники асоціацій місцевого самоврядування вже підготу

вали ряд законопроектів щодо правового забезпечення різних аспектів

діяльності місцевих властей, готують інші ініціативи, активно пропо

нують здійснення муніципальної реформи, яка має комплексно вирі

шити питання розвитку місцевого самоврядування; яка б полягала у

трансформації системи державного управління, перетвореннях у си

стемі органів виконавчої влади, державної служби, територіального ус

трою, у здійсненні процесів дерегуляції.

Таким чином, на наш погляд, для подолання проблеми розвитку

правової бази місцевого самоврядування в Україні потрібно:

– об'єктивно оцінити соціальноекономічну ситуацію в країні і

докорінно поліпшити якість державних і муніципальних послуг, що

надаються населенню на