Демократизація суспільного життя в період «перебудови», рух су$ спільства у бік реального розширення активності населення, поява та реалізація на практиці нових форм представницької та безпосередньої демократії засвідчили про суттєву необхідність розширення і поглиб$ лення теоретичних розробок із питань і проблем місцевого самовряду$ вання. Місцеві ради народних депутатів із органів, що мали державно$ владні повноваження, трансформувалися в органи самоорганізації те$ риторіальних громад, які самостійно вирішують питання місцевого значення в інтересах населення та розвитку відповідної території. Конституювання територіальної громади як первинного суб’єкта місцевого самоврядування активізує глибинні процеси політичної і соціально$економічної реновації суспільства та держави, є об’єктив$ ною і тому неодмінною передумовою та вагомим чинником усього процесу реформування, яке відбувається в нашій державі та переслідує глобальному мету – побудову демократичної, правової та соціальної держави. Однією з проблем, з якими стикається сучасне суспільство, є відродження демократичних традицій, перерваних десятиліттями, і особливого значення набуває відтворення демократії на місцевому рівні як основи широкої участі громадян у громадських справах, шко$ ли та бази для демократії в масштабах держави. У зв’язку з цим перед українським суспільством та державою постало завдання всебічного розвитку та вдосконалення не лише форм безпосереднього волевияв$ лення всього українського народу щодо вирішення питань загально$ державного масштабу, зокрема всеукраїнського референдуму, виборів народних депутатів, виборів Президента України, а й форм локальної демократії, тобто волевиявлення громадян – членів відповідних тери$ торіальних громад щодо питань місцевого значення.

 

Важлива роль у становленні та реалізації місцевого самоврядуван$ ня належить формам безпосередньої демократії територіальних громад. Становлення та розвиток форм діяльності територіальних гро$ мад в Україні є дуже актуальним, соціальнозначимим у становленні та функціонуванні власне інституту місцевого самоврядування, оскіль$ ки ці форми засновані на розкріпаченні громадської ініціативи місце$ вих співтовариств, зростанні соціальної активності кожного мешкан$ ця, залучені до самоврядного процесу. Формами безпосереднього волевиявлення територіальних ко$ лективів є референдум та інші способи прямої участі громадян в уп$ равлінні місцевими справами [89, 90]. Зокрема, поняття «референдум» походить від латинського «referendum», що означає «те, що має бути повідомлене». Нині інститут референдуму законодавчо закріплений в консти$ туціях та інших нормативно$правових актах багатьох країн світу: Швейцарії, Франції, Німеччини, США, Данії, Італії, Іспанії, Швеції, Норвегії та інших, а в деяких країнах, зокрема США, референдуми за$ стосовуються виключно на рівні штатів та місцевих територіальних спільнот, а проведення референдумів в загальнонаціональному мас$ штабі взагалі не передбачене. Референдум як форма безпосередньої демократії, яка одержала регулярне застосування, явище порівняно нове. Він став активно за$ стосовуватися в багатьох країнах у період демократизації виборчого права в 20$30 роках ХХ століття. Новий значний імпульс для його по$ ширення і вдосконалення припав на роки після другої світової війни. Саме у цей період поряд з виборами він одержує міжнародну підтрим$ ку і закріплення в Загальній Декларації прав людини, затвердженій Генеральною Асамблеєю ООН 10 грудня 1948 року, у статті 21 якої за$ писано, що «кожна людина має право брати участь в управлінні своєю країною безпосередньо або через вільно обраних представників». У суспільно$політичному житті України місцеві референдуми з’явились порівняно недавно, але набули значного поширення, пере$ творившись на політичну та правову реальність нашого часу. В 1995 – 1996 рр. вони активно застосовувались для прийняття статутів муні$ ципальних утворень. Незважаючи на це, в останній час в країні рефе$ рендуми застосовуються все рідше і рідше, а в багатьох місцях він вза$ галі не проводиться. Так, за півтора року (1997 – травень 1998) місцеві референдуми були проведені лише в 44 муніципальних утвореннях (із більш ніж 13 тисяч). Однак відбулися вони тільки в 29 муніципальних утвореннях, а в решті вони не відбулися через низьку явку виборців, незацікавленість населення у винесеному на референдумі питанні і недостатню підготовчу роботу. Всупереч чинному законодавству і природі місцевого самовря$ дування на сьогодні рідко в статутах муніципальних утворень закріп$ люється перелік питань, вирішення яких можливе тільки шляхом ре$ ферендуму. Тут причини різні. Це і політична апатія громадян та їх громадянських об’єднань, і небажання, а іноді і невміння органів вла$ ди управляти на основі широкого використання різних форм демо$ кратії. Скептичне ставлення до референдуму породжує формальне, бю$ рократичне ставлення до його підготовки, до роз’яснення змісту і суті питань, які виносяться на голосування, а особливо нормативно$пра$ вових актів без попереднього загального обговорення.

 

Внаслідок цьо$ го деякі юристи й політологи – як за кордоном, так і у нас вважають, що подібні референдуми як заміна влади представницького органу вла$ дою населення рівнозначні передачі управління із рук розуму в руки неуцтва. З цим погодитися не можна. Добре підготовлений референ$ дум – це діловий і необхідний спосіб вирішення багатьох важливих питань, чіткий барометр волевиявлення громадян. Важливо навчити$ ся грамотно і гнучко поєднувати представницькі форми з формами без$ посередньої демократії, особливо з питань, які без урахування думки населення недопустимо вирішити. Головне завдання демократичного референдуму – вирішити питання в інтересах суспільства шляхом вільного волевиявлення на основі максимального, об’єктивного можливого усвідомлення його учасниками всіх переваг і недоліків питань, які внесені на голосуван$ ня. Важливо не допустити, щоб референдум став суперництвом в ім’я тріумфу одних над іншими, він має слугувати співробітництву, ви$ ключати конфронтацію. Сили, які ініціювали референдум, якщо вони керуються справ$ жніми інтересами громадян, перетворять референдум у колективний пошук найбільш раціонального вирішення питання. Навіть програш не стануть розцінювати як свою поразку, якщо в ході референдуму буде знайдено найбільш правильне вирішення. І навпаки. Ті, для кого перемога на референдумі досягається за будь$яку ціну, навіть якщо вона не в інтересах більшості, можуть шля$ хом жорсткої боротьби, різних хитрощів і маніпуляції громадською думкою досягти успіху. Але цей успіх буде перемогою над своїми співвітчизниками, над своїм народом, в ім’я легітимності своїх, поча$ сти егоїстичних завдань. Уперше референдум в Україні був проведений у 1991 р. щодо за$ твердження громадянами Акта проголошення незалежності нашої дер$ жави та у 2000 р. — за народною ініціативою. Проведення останнього референдуму спричинило виникнення дискусії з таких принципових питань, як ініціювання референдуму, юридична сила його рішень та проблема імплементації результатів референдуму в систему чинного законодавства. Рішення Конституційного Суду України у справі за поданням народних депутатів щодо конституційності питань, винесе$ них на народне голосування, та правомочності його проведення роз$ ставило всі крапки над «і», але не зняло необхідності у подальшому фундаментальному дослідженні правової природи цього інституту. Основоположним питанням наукової розробки референдуму є питання його визначення, яке обов’язково має не тільки відображати зовнішні ознаки, а й розкривати його внутрішню сутність та призна$ чення як пріоритетної форми реалізації народовладдя. Визначення референдуму як інституту конституційного права можливе за умови ретельного аналізу його еволюції на теренах сучас$ ного СНД. Уперше в СРСР поняття референдуму було закріплене в Конституції 1936 р., але ототожнення його із всенародним опитуван$ ням (ст. 49) не віддзеркалювало його істинної суті та призначення. На необхідність визначення референдуму як самостійного державно$пра$ вового інституту вперше звернув увагу В.Дрогін. За його визначенням, референдум полягає в безпосередньому зверненні до виборців для ви$ рішення законодавчого або іншого питання [93]. Важливий внесок у державно$правову науку щодо дослідження референдуму здійснив В.Коток, який визначав цей інститут як затвер$ дження того чи іншого державного рішення шляхом народного голо$ сування, яке надає йому кінцевого та обов’язкового характеру [94]. Вказівка на спосіб волевиявлення громадян значною мірою розширює уявлення про поняття референдуму, однак суттєвою прогалиною в підході автора є те, що цей інститут штучно ототожнюється з такими формами безпосередньої демократії, як опитування та плебісцит. На неможливості такого ототожнення влучно наголошував Р.Сафаров, який розглядав опитування як значно ширшу категорію, методом якої, в окремих випадках, може бути й голосування [95]. Пізніше, визначаючи референдум, В.Кабишев зауважив, що це насамперед всенародне голосування, спрямоване на прийняття кон$ ституції, затвердження закону, встановлення форми державного уст$ рою, обрання глави держави тощо [96]. Слід зауважити, що автор не$ виправдано вважає предметом референдуму можливість обрання гла$ ви держави, тоді як це є проявом іншої форми безпосередньої демократії, а саме — інституту виборів. Крім того, є недоцільним ви$ ділення як окремого предмета народного голосування вирішення пи$ тання про форму державного устрою. Зрозуміло, що це питання, як правило, регулюється конституцією. Тому, надаючи народові право приймати

 

Основний Закон, природним здається його право вирішу$ вати питання щодо його окремих положень. Суттєвим доповненням до характеристики змістовності референ$ думу постає дослідження Г.Барабашева та К.Шеремета, де референ$ дум розглядається авторами як спосіб безпосереднього вирішення на$ родом загалом або населенням тих чи інших регіонів різноманітних питань державного чи громадського життя [97]. У цьому випадку ви$ значення референдуму як способу вирішення не тільки загальнодер$ жавних, а й місцевих питань дозволяє усвідомити можливість широ$ кого його застосування на регіональному рівні. Слід зауважити, що всі наведені спроби розкрити поняття референдуму здійснювалися в умо$ вах абсолютної відсутності практики його проведення. Законодавча регламентація цього інституту мала в ті часи суто формальний харак$ тер, отже глибоке дослідження референдуму здається неможливим без урахування практичних результатів його застосування. Заслуговує на увагу точка зору Р.Сіддікова, який зазначає, що ре$ ферендум — це форма прийняття того чи іншого державного рішення шляхом всенародного (народного) голосування, завдяки якому воно набуває кінцевого і в основному обов’язкового характеру [98]. Автор слушно зазначає можливість проведення консультативних референ$ думів, законодавче закріплення яких має місце у багатьох країнах світу [99]. Крім того, зазначаючи, що саме завдяки народному голосуванню рішенню надається кінцевий та переважно обов’язковий характер, ав$ тор розкриває змістовність референдуму як способу реалізації народ$ ного суверенітету. Глибокий аналіз теоретичних основ референдуму дав змогу В.Кома$ ровій дійти власного висновку щодо його визначення. Референдум ви$ значається як форма безпосередньої демократії, змістом якої є волевияв$ лення встановленого законом числа громадян з будь$яких суспільно зна$ чущих питань, крім тих, які згідно із законом не можуть бути винесені на референдум, що має вищу юридичну силу та обов’язкове для виконання органами, організаціями і громадянами, щодо яких рішення референду$ му має імперативний характер [100].

 

Недоліком такого визначення мож$ на вважати відсутність вказівки на спосіб реалізації народного волевияв$ лення, без зазначення якого важко усвідомити зміст референдуму. Значна увага дослідженню теоретичних основ референдуму при$ діляється й в українській державно$правовій науці. Ураховуючи той факт, що більшість норм чинного Закону України «Про всеукраїнсь$ кий та місцеві референдуми», прийнятого ще 1991 р., не відповідає Конституції, за цих умов наукові праці українських учених$конститу$ ціоналістів мають стати науковим підґрунтям для створення нової за$ конодавчої бази регулювання референдуму як ефективного способу народовладдя українського народу. В.Шаповал розуміє референдум як спосіб прийняття офіційних рішень шляхом проведення голосування виборців з питань, встанов$ лених конституцією або законодавством [101]. Це визначення в ла$ конічній формі передає суть референдуму. Водночас предмет референ$ думу, як відомо, не обмежується лише питаннями, визначеними в Кон$ ституції або законодавстві. Так, наприклад, народна ініціатива передбачає можливість проведення референдуму з будь$якого суспіль$ но важливого питання, крім тих, щодо яких у законодавстві міститься заборона стосовно вирішення їх шляхом референдуму. Суттєвим кроком на шляху наукового дослідження референдуму стала праця В.Погорілка та В.Федоренка. Глибокий науковий аналіз теоретичних основ референдуму значною мірою розширив уявлення про зміст цього інституту та став основою для подальших наукових досліджень. Надаючи власного тлумачення поняттю референдуму в Україні, автори вказують на те, що це пріоритетна форма безпосеред$ ньої демократії, зміст якої полягає у прийнятті громадянами України нормативних положень Конституції, законів та інших найважливіших рішень загальнодержавного та місцевого значення шляхом голосуван$ ня [102].

 

Зазначаючи внесок авторів у розвиток національної юридич$ ної науки, слід, однак, зауважити: наголошуючи в праці на тому, що однією з формально$юридичних ознак референдуму є імперативний характер його результатів, автори не включають цю ознаку до власно$ го визначення референдуму. На основі викладеного можна дійти висновку про відсутність єди$ ної думки серед вчених щодо визначення референдуму. Через те, що дати однозначне визначення цього інституту, яке з абсолютною точ$ ністю відображало б його зміст і було б універсальним для будь$якої держави, майже не можливо. Розглядати референдум необхідно з по$ зицій його законодавчої регламентації, оскільки без урахування особ$ ливостей його законодавчого регулювання не можна повною мірою зрозуміти ту реальну позитивну роль, яку він відіграє як домінуюча форма прямого народовладдя. Законодавство про референдуми в кожній державі віддзеркалює традиції, які складалися протягом пев$ ного часу еволюції цієї держави, менталітету її народу, ступеня демок$ ратизації та інших чинників, які впливають на становлення і розвиток системи безпосередньої демократії.

 

До того ж визначаючи поняття ре$ ферендуму, слід ураховувати різноманіття видів цієї форми безпосе$ редньої демократії. Кожному виду референдуму притаманні спе$ цифічні риси, які характеризують його відповідно до низки критеріїв. Визначення референдуму як інституту конституційного права Ук$ раїни потребує окреслення його основних ознак, визначення місця в системі інститутів конституційного права. Можна цілком погодитися з визначенням референдуму В.Погорілком та В.Федоренком як пріо$ ритетної форми безпосередньої демократії. На відміну від інших форм безпосередньої демократії, таких, як вибори, всенародні обговорен$ ня, всенародні опитування, петиції тощо, референдум дає можливість надати волі народу державно$правового характеру. Як слушно зазна$ чає В.Лучин, референдум дає народові можливість самому оцінювати головні зміни в суспільному житті та визначати їх розвиток. За допо$ могою референдуму народ безпосередньо виступає як верховний за$ конодавець, який санкціонує найважливіші загальнообов’язкові пра$ вові норми [103]. Імперативний характер рішень, прийнятих ре$ ферендумом, відіграє важливу соціально$політичну роль у житті демократичного суспільства. Референдум, особливо загальнодержав$ ний, є досить важливим заходом, що зумовлює його проведення лише при вирішенні найважливіших державних питань. Але можливість про$ ведення референдуму, особливо за народною ініціативою, постає як свідчення того, що формально закріплена установча влада народу може бути фактично реалізована. Крім того, законодавче закріплення ре$ ферендуму є фундаментальним проявом принципу народного сувере$ нітету, який посідає центральне місце в системі принципів демокра$ тичного суспільства. Наступною важливою ознакою при визначенні референдуму є його об’єкт.

 

Об’єктом референдуму є питання, які вирішуються завдяки процедурі голосування та становлять предмет референдуму. В.Макла$ ков вважає предметом референдуму будь$який законопроект, міжна$ родну угоду або адміністративний акт [104]. Така думка невиправдано звужує межі референдуму, оскільки не враховує можливість його про$ ведення щодо питань, які не оформлені у вигляді одного з перелічених документів, але вирішення яких народ вважає за необхідне. Визнання предметом референдуму «того чи іншого державного рішення» або «найважливішого питання державного життя» [105] також не можна визнати переконливим. Багатовікова світова практика застосування референдуму свідчить про наявність певної заборони щодо питань, які можуть виноситися на голосування. На перший погляд, наявність у законодавстві питань, які не можуть бути предметом референдуму, вказує на антидемократичний характер подібних правових норм. Лише більш глибокий аналіз дає можливість зрозуміти, що стосовно деяких питань заборона їх розв’язання шляхом референдуму має об’єктивний характер. До таких, як правило, належать питання оподаткування, амністії та помилування, висловлення недовіри призначеним посадо$ вим особам, скасування законних рішень органів державної влади та місцевого самоврядування тощо. Характерно, що ефективність рефе$ рендуму як способу реалізації народовладдя може бути досягнута лише за умови високої правової культури та правосвідомості громадян. Вод$ ночас на даному етапі розвитку людства, навіть в демократично роз$ винутих країнах, суспільство – це сукупність людей, різних за своїми поглядами, рівнем правової освіти та громадської правосвідомості. Тому неважко уявити, що при вирішенні шляхом референдуму, на$ приклад, питання про оподаткування, значна кількість людей керува$ тиметься виключно суб’єктивними міркуваннями.

 

Результати такого референдуму можуть мати негативні наслідки для держави. До того ж вирішення низки питань потребує спеціальних знань та певної квалі$ фікації. Підсумовуючи сказане, можна погодитися з думкою В. Кома$ рової щодо визначення предмета референдуму. Автор вважає, що на референдум може бути винесене будь$яке питання, крім тих, які пря$ мо виключені з цієї процедури чинним законодавством [106]. Це по$ ложення також має знайти своє відображення у визначенні рефе$ рендуму. До кваліфікуючих ознак референдуму необхідно віднести й коло його учасників. Наукова література учасниками референдуму визнає громадян, наділених активним виборчим правом. Але таку позицію заперечує В.Комарова, яка наголошує на неможливості ототожнення виборчого корпусу з учасниками референдуму. Автор намагається до$ вести, що коло учасників референдуму ширше, ніж учасників голосу$ вання, і визначає зміст референдуму як «волевиявлення встановленого законом числа громадян». Але особи, які не наділені правом голосу, але беруть участь у підготовчих та заключних стадіях проведення ре$ ферендуму, не можуть висловлювати свою волю щодо предмета рефе$ рендуму, а, отже, їх правовий статус, виходячи з такого тлумачення, не може бути визнаний як статус учасників референдуму.

 

Якщо рефе$ рендум визначається як волевиявлення певної кількості громадян, то таке волевиявлення здійснюється саме за допомогою голосування і тотожність понять «учасник референдуму» та «учасник голосування в ході референдуму» є очевидною. Тому при визначенні учасників ре$ ферендуму доцільно погодитися з традиційним підходом до розв’язан$ ня цього питання, коли учасниками референдуму визнаються грома$ дяни, наділені активним виборчим правом. Актуальним при визначенні поняття референдуму є питання пра$ вової сили його результатів та місця нормативних актів, прийнятих референдумом у системі чинного законодавства. Імперативний харак$ тер рішень, прийнятих громадянами, надає референдуму як способу реалізації народовладдя важливого соціально$політичного значення. В умовах побудови правової демократичної держави здається необхід$ ним виховувати у громадян почуття високої правосвідомості та забез$ печення участі можливо ширшого кола громадян у суспільному житті країни. І тут імперативний характер рішень референдуму виступає од$ ним з найголовніших чинників, який дає народові можливість зрозу$ міти свою функцію єдиного джерела влади.

 

У традиційному розумінні змісту референдуму імперативність його результатів є обов’язковою ознакою цього інституту. Водночас застосування в деяких країнах та$ кої форми референдуму, як консультативний, дає можливість стверд$ жувати, що рішення, прийняті референдумом, у деяких випадках мо$ жуть мати і дорадчий характер. Тому при визначенні референдуму як інституту безпосередньої демократії в конституційному праві України слід ураховувати той факт, що законом передбачена і консультативна форма референдуму. В.Лучин вважає, що визнання вищої юридичної сили (пріорите$ ту) будь$яких рішень, прийнятих у результаті всенародного голосуван$ ня, є обов’язковою умовою, яка надає референдуму особливого зна$ чення [107]. Подібну думку висловлює й М.Воронов, наголошуючи на тому, що закони, які приймаються всеукраїнським референдумом, мають вищу юридичну силу порівняно з однаковими за змістом законами Верховної Ради України [108]. На наш погляд, вирішення цього питання випливає з принципу народного суверенітету, який найбільш ефективно реалізується саме за допомогою референдуму. Якщо народ визнається єдиним джере$ лом влади, носієм державного суверенітету, то діяльність органів дер$ жави виступає і як засіб здійснення верховної влади народу, механіз$ мом реалізації державного суверенітету. Тому твердження про одна$ кову юридичну силу правових актів, схвалених референдумом, та актів парламенту може призвести до втрати первісної суті референдуму як способу реалізації народовладдя.

 

На підставі цього можна зробити вис$ новок, що важливою кваліфікуючою ознакою референдуму є те, що його рішення мають вищу юридичну силу, посідають особливе місце в системі чинного законодавства – не потребують будь$якого затверд$ ження з боку органів державної влади. З огляду на наведене можна дати визначення референдуму як інституту конституційною права України. Референдум — це одна з пріоритетних форм прямого народовладдя українського народу, суть якої полягає у прийнятті громадянами, наділеними правом голосу, шляхом голосування, як правило, імперативних рішень загальнодер$ жавного та місцевого значення в межах повноважень, визначених Кон$ ституцією України. Роль референдумів у регулюванні суспільних відносин визначаєть$ ся з огляду на їхні соціальні функції. По$перше, референдум є одним із основних інструментів реалі$ зації права народного суверенітету легітимізації владних рішень, яка здійснюється як шляхом прийняття закону або рішення під час рефе$ рендуму, так і шляхом підтвердження рішень органів державної влади з питань, що належать до виняткової компетенції референдумів через надання вищої юридичної сили в обох випадках законам та рішенням. Певний рівень легітимізації прийнятих рішень вирішується і при проведенні консервативних референдумів, оскільки за законом їхні результати розглядаються і враховуються державними органами при прийнятті рішень. По$друге, референдум є однією з основних форм реалізації права національного суверенітету, оскільки за умов виконання певної консти$ туційної процедури щодо всеукраїнського референдуму і виконання ви$ мог закону щодо місцевих референдумів, громадян України, представ$ ники певної нації і народності нашої країни можуть ініціювати прове$ дення того чи іншого референдуму з питань, пов’язаних з конституційним чи законодавчим регулюванням їхніх національних прав і свобод. По$третє, референдум є одним із способів формування громадсь$ кої думки. По$четверте, за умов демократичного суспільства референдум може бути використаний народом як противага рішенню органів дер$ жавної влади та місцевого самоврядування, що не задовольняють інте$ реси громадян. Крім обов’язкових і факультативних референдумів, які вирізня$ ються предметом референдуму, у практиці зарубіжних країн є ще й та$ кий різновид факультативного референдуму, який проводиться після прий$ няття відповідного закону вищим представницьким органом країни. Так, у законодавстві Швейцарії передбачене правило, за яким для проведення референдуму необхідно протягом 90 днів після прийняття закону парламентом зібрати 30 тис. підписів громадян, які виступа$ ють проти цього закону. Із 1944 по 1963 рр. у країні проведено більше 20 таких референдумів, причому 8 законів було затверджено, а 12 – відхилено.

 

У середньому через процедуру факультативного референ$ думу в Швейцарії проходить майже 3% законопроектів. Наприклад, в Італії та Австрії проведення референдуму передба$ чене регламентами їхніх парламентів як факультативних стадій після прийняття законів. На нашу думку, варто передбачити і в українському законодавстві проведення референдуму в формі так званого «народного вето», коли народові надається можливість скасувати повністю або частково вже прийнятий законодавчий акт. Закон вважатиметься прийнятим, якщо у визначений термін не будуть подані заперечення від певної кількості виборців. Це, звичайно, посилить роль референдуму як гарантії прав народу у законотворчості. Звідси, доцільним є розгляд місцевого референдуму, його дифіні$ тивної характеристики, видів, предмета, суб’єктів у сфері місцевого самоврядування. Проголошення 24 серпня 1991 р. незалежності України створило умови для радикальних демократичних перетворень у нашому суспільстві та державі. Органічною частиною процесу демократизації є формування інституту місцевого самоврядування. Конституція Ук$ раїни 1996 р. уперше відносить місцеве самоврядування до основ конституційного ладу України та визначає його як самостійну форму здійснення народом своєї влади. Конституювання територіальної громади як первинного суб’єкта місцевого самоврядування активізує глибинні процеси політичної і соціально$економічної реновації суспільства та держави, виступає об’єктивною і тому неодмінною передумовою та вагомим чинником всього процесу реформування, яке відбувається в нашій країні та пе$ реслідує глобальну мету – побудову демократичної, правової та со$ ціальної держави.

 

Місцевий референдум — вища форма безпосереднього волевияв$ лення територіальної громади щодо вирішення питань місцевого зна$ чення. Він є також основним актом локальної нормотворчості терито$ ріальної громади, який дозволяє їй брати пряму участь в управлінні місцевими справами. Місцевий характер референдумів насамперед обумовлений харак$ тером питань, які можуть бути предметом обговорення територіаль$ ної громади. Предметом місцевого референдуму може бути, як зазна$ чається в Законі «Про місцеве самоврядування в Україні», будь$яке пи$ тання, віднесене Конституцією України, цим Законом та іншими законами до компетенції місцевого самоврядування. За змістом місцеві референдуми — це безпосереднє вирішення територіальними грома$ дами питань місцевого самоврядування, тобто питань (справ), які випливають із колективних інтересів місцевих жителів$членів відпо$ відної територіальної громади, віднесених Конституцією, законами України та статутами територіальних громад до предметів відання місцевого самоврядування, а також тих питань, які не входять до ком$ петенції органів державної влади України [110]. Не випадково згідно зі ст. 7 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» місце$ вий референдум визначається як форма вирішення територіальною громадою питань місцевого значення шляхом прямого волевиявлен$ ня. Водночас чинне законодавство визначає деякі обмеження щодо питань, які можуть виноситися на місцеві референдуми, і передбачає можливість визнання недійсним рішення, прийнятого на таких референдумах, якщо їхнім предметом є питання, які законодавчо не можуть виноситися на місцеві референдуми. Місцеві референдуми, як і всеукраїнський референдум, поділяють$ ся на кілька видів. Зокрема, їх можна диференціювати за місцем і ча$ сом проведення, за підставами і наслідками їх проведення та іншими ознаками. За місцем (територією) проведення місцеві референдуми поділяються на сільські, селищні й міські. За часом проведення місцеві референдуми поділяються на звичайні та повторні. За підставами проведення місцеві референдуми поділяються на обов’язкові та фа$ культативні, ініціативні та імперативні. Місцеві референдуми є прерогативою територіальних громад. Відповідно до ст. 143 Конституції України територіальні громади за$ безпечують проведення місцевих референдумів та реалізацію їх резуль$ татів. Оскільки територіальними громадами визнаються лише жителі сіл, селищ, міст, то за місцем проведення об’єктивно розрізняють лише сільські, селищні й міські референдуми. Районні та обласні референду$ ми Конституцією України не передбачені.

 

Проте, вважають В.Ф. По$ горілко та В.Л. Федоренко, не виключена можливість, що вони будуть ураховані майбутніми законами про місцеві референдуми, аналогічно за проведення місцевих виборів депутатів обласних і районних рад [111]. Зважаючи на особливості адміністративно$територіального по$ ділу України, Закон України «Про всеукраїнський та місцеві референ$ думи» визначив суто український різновид місцевого референдуму — референдум Автономної Республіки Крим. З більшості питань, які перебувають у віданні місцевого самовряду$ вання, проводяться факультативні (необов’язкові) референдуми з ініціативи місцевої ради, або на вимогу її депутатів, або на вимогу передбаченої законодавством кількості громадян України, які постійно проживають на території відповідної адміністративно$територіальної одиниці. Закон України «Про всеукраїнський та місцеві референду$ ми» передбачає проведення і обов’язкових місцевих референдумів. Зокрема, в ст. 6 цього Закону зазначається, що виключно місцевими референдумами в межах відповідних адміністративно$територіальних одиниць вирішуються питання про найменування й перейменування сільрад, селищ, міст, районів, областей; питання про об’єднання в одну із зазначених адміністративно$територіальних одиниць із спільним адміністративним центром; питання про зміну базового рівня місце$ вого самоврядування у сільських районах. Деякі з цих положень нині втратили своє значення (зокрема, утворення та ліквідація районів, визначення та зміна меж районів і міст, віднесення населених пунктів до категорії міст, найменування і перей$ менування населених пунктів і районів — виключна прерогатива Вер$ ховної Ради України (п. 29 ст. 85 Конституції України), але загалом обов’язковість як підстава винесення питань на місцеві референдуми, а, відповідно, і можливість обов’язкових місцевих референдумів збе$ реглися. Істотне значення має також поділ місцевих референдумів на ініціа$ тивні та імперативні. Звичайні місцеві референдуми є ініціативними. Вони признача$ ються відповідно до ст. 12 Закону «Про всеукраїнський та місцеві референдуми» місцевими радами за власною ініціативою або за про$ позицією тих суб’єктів, які мають право вносити до відповідної ради проекти рішень або пропозиції щодо прийняття відповідних рішень. Водночас можливе проведення місцевих референдумів на вимогу депутатів або громадян України. Зокрема, ст. 13 Закону «Про всеук$ раїнський та місцеві референдуми» передбачає, що місцева рада та$ кож призначає місцевий референдум на вимогу депутатів, які станов$ лять не менш як половину від загального складу ради, або на вимогу, підписану однією десятою частиною громадян України, які постійно проживають на території відповідної адміністративно$територіальної одиниці й мають право брати участь у референдумі. Поділ місцевих референдумів на звичайні та повторні зумовлений можливістю порушення законодавства про відповідні референдуми та необхідністю відновлення справедливості шляхом проведення рефе$ рендуму повторно на тих самих підставах і з таких самих питань.

 

 Так, відповідно до ст. 43 Закону «Про всеукраїнський і місцеві референду$ ми» якщо під час проведення місцевого референдуму були допущені грубі порушення цього Закону, відповідна місцева рада у 15$денний термін може призначити повторний місцевий референдум на всій тери$ торії відповідної адміністративно$територіальної одиниці або на її час$ тині. У такому випадку може бути прийняте рішення щодо утворення комісій з референдуму в новому складі. Як справедливо зазначають В.Ф. Погорілко та В.Л. Федоренко, в перспективі, тобто за новим Законом, місцеві референдуми за своїм змістом мають поділятися на статутні та звичайні [112]. Однак це, безумовно, вимагає внесення коректив до профільного Закону «Про місцеве самоврядування в Україні», ст. 19 якого — «Статут територі$ альної громади села, селища, міста» — відносить прийняття означено$ го документа до відання представницького органу місцевого самовря$ дування. Звідси висновок, що в Україні фактично не створено право$ вих умов для проведення статутних референдумів, що суттєво обмежує права місцевих жителів та не відповідає європейським стандартам ло$ кальної демократії. Характер кожного виду місцевих референдумів знаходить свій ви$ яв у предметі місцевого референдуму та принципах і стадіях його ор$ ганізації і проведення.

 

Відповідно до ст. 4 Закону «Про всеукраїнський та місцеві референ$ думи» предметом місцевого референдуму може бути: прийняття, зміна або скасування рішень з питань, віднесених законодавством України до відання місцевого самоврядування відповідних адміністративно$ територіальних одиниць; прийняття актів, які визначають зміст рішень рад, їхніх виконавчих органів, а також сільських, селищних і міських голів. Основні засади організації і проведення місцевого референдуму загалом ідентичні основним засадам організації і проведення всеук$ раїнського референдуму та місцевих, парламентських і президентсь$ ких виборів. Місцеві референдуми ґрунтуються на принципах загаль$ ності, рівності, прямого характеру участі громадян у цих референду$ мах і таємності голосування. Принцип загальності означає, що у місцевих референдумах мають право брати участь громадяни України, які досягали на день їх проведення вісімнадцяти років і постійно проживають на території області, району, міста, району в місті, селища, села (ст. 7 Закону «Про всеукраїнський і місцеві референдуми»). Будь$яке пряме чи непряме обмеження прав громадян України на участь у референдумі залежно від походження, соціального та майно$ вого стану, расової і національної належності, статі, освіти, мови, став$ лення до релігії, політичних поглядів, виду і характе